Datové schránky ante portas II.

O datových schránkách a čistě elektronické komunikaci mezi úřady se hovoří jako o největší změně v administrativě od dob Marie Terezie. Je ale opravdu nutné dělat z toho skutečnou revoluci, až přímo převrat? Nebyl by vhodnější nějaký umírněnější a více pozvolný postup? A jak pokračují přípravy na „Den D“, kterým bude 1. červenec 2009?

Minulý týden vyšel zde na Lupě můj článek o datových schránkách. V anketě na jeho konci jsem se čtenářů dotazoval, zda je tato problematika zajímá a zda stojí o další články ke stejnému tématu. A jelikož odezva byla nad mé očekávání kladná (ve smyslu zájmu o další pokračování), připravil jsem na dnešek další pokračování. S tím, že to zcela určitě nebude poslední článek na dané téma, protože problematika datových schránek získá v brzké době ještě více na své aktuálnosti a určitě bude stále o čem psát.

Například hned počátkem příštího týdne se v Hradci Králové koná již tradiční konference ISSS (Internet ve státní správě a samosprávě) a datové schránky zde budou jedním z hlavních témat (ne-li úplně nejaktuálnějším). O tom, co zde zazní a bude představeno, se na stránkách Lupy dočtete určitě také, ještě v průběhu příštího týdne.

Dnes to ale bude o datových schránkách z jiného pohledu. Zatímco v prvním článku jsem popisoval spíše faktografii, dnes si dovolím prezentovat svůj názor na některé základní aspekty a principy, na kterých jsou datové schránky postaveny. Ne snad proto, že bych svůj osobní pohled a názor chtěl někomu vnucovat – ale spíše jako podklad do diskuse. A snad také jako malý (a nepříliš úspěšný) pokus o orientaci v celé problematice, která je místy poněkud „nejasná“.

Samozřejmě s mými názory a pohledy můžete, ale také nemusíte souhlasit. Budu velmi rád, pokud se jako čtenáři zapojíte do diskuse a přispějete také svým pohledem a názory. Podotýkám také, že vůči datovým schránkám jsem pouze „vnější pozorovatel“ a nikoli „insider“, který se zabývá jejich návrhem či implementací, nebo bude již brzy jejich přímým uživatelem. Proto mohou být moje pohledy a názory různě ovlivněny či zkresleny – a o to více bude záležet i na reakci vás jako čtenářů, zda jak mne opravíte.

Příliš velká a rychlá změna

Hned na úvod bych rád řekl, že datové schránky vnímám jako něco, co má své kladné stránky i své záporné stránky. Jako ostatně snad úplně všechno na tomto světě. Za hlavní pozitivum považuji to, že se „něco dělá“: že po dlouhých letech přešlapování na místě, či spíše neúspěšného narážení na bariéry resortismu a konservativismu ve státní správě i samosprávě se nyní zdařil zásadní průlom a razantní postup vpřed. To je ale současně i moje největší obava: že tento postup vpřed je razantní zase až moc. Že některé věci se „přepískly“, dělají se příliš rychle a chaoticky, místy nekonzistentně, a že komplikace z toho vyplývající by nakonec mohly ohrozit i celý záměr jako takový.

V jakém smyslu? Tak například samotná povinnost čistě elektronické komunikace mezi orgány veřejné správy, místo dosavadního „papírování“. To je něco, k čemu se na světě dosud nikdo neodvážil.

Jistě, někdo první být musí. Ale pročpak to dosud neudělal někdo jiný? Není to náhodou proto, že oproti dosavadnímu způsobu fungování veřejné správy je to příliš razantní změna, na kterou si dosud netroufli ani tam, kde jsou „s informatizací“ přece jen dál než jsme my?

Sami autoři naší koncepce datových schránek rádi a opakovaně zdůrazňují, že jde o největší revoluci v administrativě od dob Marie Terezie. Někdo mluví dokonce o převratu. Je ale rozumné takovouto zásadní a dalekosáhlou změnu plánovat skutečně jako revoluci, která nastane “ke dni D“ (k 1. červenci 2009) a v jednom okamžiku svrhne „starý pořádek“?

Když už jsme se odhodlali k něčemu, k čemu se nikdo jiný dosud neodvážil, nebylo by bývalo rozumnější pojmout přechod více evolučně? Jako postupnou změnu s vhodně dlouhým přechodným obdobím, ve kterém by oba „pořádky“ (dosavadní „papírová“ i čistě elektronická forma komunikace přes datové schránky) mohly existovat vedle sebe? Tak, aby se ještě v tomto přechodném období mohly léčit dětské nemoci „nového pořádku“, vychytávaly se mouchy v jeho implementaci a hlavně zaučovali lidé a řešily vazby na navazující systémy (různé spisové služby)?

Takto se obávám, že po svrhnutí „starého pořádku“ k 1. červenci nastoupí spíše velký zmatek a chaos, než fungující „nový pořádek“. Zvláště pak, když některá zcela základní pravidla „nového pořádku“, týkající se například přístupu do datových schránek, identifikátorů datových schránek či konverze dokumentů, ještě dnes teprve krystalizují (v podobě prováděcích vyhlášek, které teprve prochází připomínkovým řízením). A jejich obsah nepůsobí příliš konzistentně (viz dále). Na druhou stranu: strategie „hodit do vody“ skutečně může vést k výsledkům rychleji, než nějaké postupné zaučování. Je to ale aplikovatelné i na tak strategickou záležitost, jakou je celá veřejná správa „en bloc“?

Přechodné období?

Striktně vzato, v zákoně č. 300/2008 Sb. (tzv. eGA zákoně, formálně „o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů“) přeci jen určité přechodné období zavedeno je. Ale nikoli pro uživatele datových schránek, nýbrž pro jejich zřizovatele: ti mají 90 dnů na zřízení datových schránek, zřizovaných ze zákona (§31). Je to logické, přece jen je to určitý objem práce, který nejde udělat v jednom okamžiku, ale bude nějakou dobu trvat.

Však také důvodová zpráva k zákonu konstatovala, že „využití informačního systému datových schránek [bude mít] postupný náběh“, a informační web k datovým schránkám ve své Q&A sekci konstatuje:

Od kdy budou datové schránky v plném provozu?

Plná funkčnost systému s napojením všech povinných subjektů lze očekávat po třech měsících od data účinnosti, tedy od 1. 10. 2009.

Jenom mi s tím nekoresponduje skutečnost, že pokud jde o používání datových schránek (na rozdíl od jejich zřizování), zákon nepočítá s žádným 90denním přechodným obdobím a předepisuje jejich využití již od prvního dne (1. července 2009). Požadavkům zákona tedy rozumím tak, že například orgány veřejné moci (vůči sobě navzájem) musí používat datové schránky od 1. července bez ohledu na to, zda je již mají zřízené (oni i protistrana), či ještě nikoli. Pouze vůči subjektům privátního sektoru to může být částečně ošetřeno skrze princip, že pokud mají datovou schránku (tj. „již jim byla zřízena“), pak se jim povinně doručuje do této schránky.

Povinně a pro všechny

Další zajímavý pohled je ten, koho všeho se používání datových schránek týká jako povinnost, a koho jako možnost. Z diskusí se zainteresovanými lidmi mi je známo, že se původně zvažovala i možnost, že by se datové schránky zřizovaly povinně i pro všechny podnikající osoby, včetně těch fyzických. Tedy i pro ty nejmenší živnostníky (OSVČ), kterým by pak veřejná správa povinně doručovala veškerou korespondenci do jejich datových schránek (na základ principu, že když někdo schránku má, musí se mu doručovat do ní).

Nakonec z toho sešlo, a kromě orgánů veřejné moci jsou datové schránky povinně zřizovány jen „větším“ subjektům z privátního sektoru – pouze právnickým osobám zapsaným do obchodního rejstříku (což jsou například všechny akciové společnosti či společnosti s ručením omezeným), dále právnickým osobám vzniklým ze zákona, organizačním složkám zahraniční právnické osoby zapsané v obchodním rejstříku, a například také notářům a soudním exekutorům.

Pouze právníci a daňoví poradci včas a úspěšně zalobovali a vymohli si tříletý odklad povinnosti mít datovou schránku. Samozřejmě již od začátku mají možnost nechat si ji zřídit, pokud tak sami budou chtít – stejně jako ostatní fyzické osoby.

Stejný princip „pro větší povinně, pro menší volitelně“ však nebyl aplikován v rámci veřejné správy, na orgány veřejné moci. I zde existují různě velké subjekty, které mají diametrálně odlišné možnosti a schopnosti přejít na čistě elektronickou formu komunikace. Zejména nejmenší obce na tom určitě jsou a budou jinak než velké státní orgány, jakými jsou například resortní ministerstva.

Jistě, dodavatelé jim rádi nabídnou vše potřebné, a třeba i stát jim vyjde vstříc s nabídkou určitých prefabrikovaných řešení, například na bázi hostované spisové služby. Kde ale tyto nejmenší obce, které již dnes jsou „rády, že jsou rády“, najdou dostatek kapacit na to, aby v minimálním čase úspěšně „absorbovaly“ všechny dopady oné největší revoluce od dob Marie Terezie, která jim už spíše buší na dveře, než jen klepe? Na rozdíl od největších subjektů státní správy na to nemohou vyčlenit celé týmy lidí, ale musí to dělat souběžně se svou každodenní činností.

Konverze a ekvivalence

Pojďme ale raději k jiné oblasti, která se jeví problematickou i podle komentářů k předchozímu článku: ke konverzi mezi možnými formami dokumentů, tj. listinnou a elektronickou. A také k ekvivalenci listinné a elektronické formy dokumentu, kterou zákon eGA (zákon č. 300/2008 Sb.) v obecné rovině zavádí.

Začnu ale malým vyvrácením předchozího tvrzení: ačkoli to tak je běžně prezentováno, zákon eGA nezavádí žádný „elektronický dokument“ či „elektronickou formu dokumentu“. Místo toho hovoří pouze o „dokumentu obsaženém v datové zprávě“, jako o určitém protipólu k „dokumentu v listinné podobě“, a připouští konverzi mezi těmito dvěma formami.

Také s jejich vzájemnou ekvivalencí to není úplně přesné: zákon říká, že výsledek konverze má stejné právní účinky jako ověřená kopie dokumentu. K tomu si dovolím dodat, že právo obecně považuje ověřenou kopii za něco, co má stejné právní účinky jak originál – a pokud i v právu platí tranzitivnost, měl by i výsledek konverze mít stejný právní účinek jako originál. Jenomže toto zákon eGA nekonstatuje a o originálech a kopiích vůbec nehovoří.

Pokud tedy platí, že výsledek konverze má stejný právní účinek jako originál, měl by (dle mého názoru) být použitelný místo originálu zcela obecně. Zákon eGA něco v tomto smyslu říká (v §22, článek 3), když konstatuje, že má-li být někde předložen dokument v listinné podobě, je tato povinnost splněna předložením toho, co vzniklo konverzí. Nicméně ani zde nehovoří o originálu či ověřené kopii, a hlavně to neříká univerzálně – zmiňuje to jen v souvislosti s podáním vůči správnímu orgánu, soudu nebo jinému státnímu orgánu.

Znamená to snad, že vůči subjektům privátního sektoru (například bankám apod.) není výstup konverze použitelný? To by mohl být docela velký problém. Zná někdo ze čtenářů odpověď?

Elektronický dokument, nebo jen zdigitalizovaná listina?

Zákon eGA má dobrý důvod, proč nehovoří o elektronickém dokumentu, ale jen o „dokumentu obsaženém v datové zprávě“. Alespoň podle mého názoru (což bych rád znovu zdůraznil) je to proto, že „elektronický dokument“, případně „dokument v elektronické formě“, je něco mnohem obecnějšího než „dokument v listinné podobě“. Elektronický dokument totiž může být různým způsobem strukturovaný, a může obsahovat různá data a také metadata – s tím, že vše může být „zabaleno“ do jednoho celku skrze mnoho různých formátů souborů.

Naproti tomu dokument v listinné podobě má v zásadě jen jedno členění – na stránky – s tím, že každá z těchto stránek není ve své podstatě ničím jiným, než obrázkem. Má tedy smysl ji skenovat a dále s ní pracovat jako s rastrovým obrázkem. A řešit takové otázky, jako s jakým minimálním rozlišením ji skenovat, a do jakého souborového formátu (pro rastrové obrázky) ukládat naskenované obrázky atd. V úvahu připadají formáty jako PNG, TIF apod., a samozřejmě také PDF.

Rozdíl mezi elektronickým dokumentem, dokumentem v listinné podobě a jeho naskenovanou podobou si dovolím ilustrovat na aktuálním příkladu z nedávných dnů: na daňovém přiznání.

Když si někde vyzvednu tištěný formulář a vyplním ho (ručně, strojem apod.), vznikne klasický dokument v listinné podobě. Ten lze naskenovat a uložit do PDF či některého z formátů pro rastrové obrázky. Když takovýto dokument (lhostejno zda na papíře či naskenovaný) dostane do rukou úředník na finančním úřadu, musí údaje v něm obsažené ručně přepsat do příslušných kolonek svého informačního systému. Teoreticky by mohl použít i nějaké OCR, ale i to je v principu to samé: někdo (úředník či OCR program) musí dostatečně spolehlivě „rozpoznat“ to, co je na obrázku. Ať již je tento obrázek vytištěn na papíře, nebo zobrazen v nějakém prohlížeči na monitoru.

Naopak elektronickým dokumentem by byl například nějaký spreadsheet, elektronický formulář (např. 802XML) apod., jehož struktura odpovídá údajům, požadovaným v rámci daňového přiznání. A jeho jednotlivé položky by přímo obsahovaly příslušná data (čísla a textové údaje). Podstatné přitom je, že obsah takovéhoto elektronického dokument může být dále přímo zpracováván, bez nutnosti ručního přepisování (či rozpoznávání na principu OCR).

Obrázková eGA?

A teď zpátky k zákonu eGA: dovolím si vyjádřit názor, že když hovoří o konverzích a jejich výstupech, má na mysli pouze obrázky a nikoli strukturovaná data. V intencích předchozího příkladu by šlo pouze o daňové přiznání vyplněné přímo na papíře, nebo o jeho naskenovanou podobu, vyžadující (pro své další zpracování) rozpoznání či ruční přepsání. Nikoli o elektronický dokument ve formě spreadsheetu či jiného elektronického formuláře.

Tomu ostatně odpovídá i stále ještě připravovaná vyhláška „o stanovení podrobností provádění autorizované konverze dokumentů“. Ta říká, že konverze do „dokumentu obsaženého v datové zprávě“ se dělá snímáním, a požaduje rozlišení snímání nejméně 300×300 dpi, barevnou hloubku nejméně 24 bitů (resp. 256 odstínů šedi u čb konverze) a formát snímací plochy nejméně A4. Opačnou konverzi pak požaduje provádět tiskem na tiskárně, s rozlišením nejméně 300 dpi, barevné či černobílé, s plochou nejméně A4. No a pokud jde o datové formáty, u dokumentů obsažených v datové zprávě, zde připravovaná vyhláška počítá pouze s formátem PDF verze 1.3 a vyšším (u vstupu do konverze, tj. tisku), resp. s formátem PDF verze 1.7 a vyšším (u výstupu konverze, tj. ukládání skenů).

I z toho mi nutně vychází, že zákon eGA ve skutečnosti nepracuje s elektronickými dokumenty jako takovými, ale pouze s tím, co lze vytisknout (z PDF) či naskenovat (a uložit do PDFka). A tomu pak dává určitý status („jako ověřená kopie“).

Dokumenty, nebo přílohy?

I když: strukturovaná data, obsažená v nejrůznějších datových souborech, zřejmě také budou moci procházet skrze datové schránky – byť jen jako přílohy. Samotný zákon eGA se o nich ale vůbec nezmiňuje, a tak jim ani nemůže dávat žádný formální statut, či přisuzovat možnost autorizované konverze (jako je tomu u „dokumentu obsaženém v datové zprávě“). Obdobně připravovaná vyhláška k autorizované konverzi, která o nějaké konverzi příloh také nemluví.

O přílohách však hovoří návrh Provozního řádu ISDS, který říká že:

Obsahem zprávy může být jedna či více příloh v libovolném počítačovém formátu, s výjimkou spustitelných souborů jako je např. .exe a komprimovaných souborů typu zip, arc, arj, cab, rar, tar, sfx, lha, lzh, hqx, btoa, bz2, tbz, cpt, tgz, bin, sit, sitx, taz, ync.

Na druhou stranu tento Provozní řád zase vůbec nehovoří o „dokumentech“, natož pak o „dokumentech obsažených v datové zprávě“, jako to dělá zákon.

Příliš jasno do toho nevnášejí ani informační weby k datovým schránkám, kde najdete například i takovéto informace (zdroj):

Jaké budou formáty datových zpráv pro podání na úřad?

Datová zpráva může obsahovat jakýkoli typ elektronického dokumentu s výjimkou spustitelných a komprimovaných souborů. Na vstupu budou též vyloučeny přílohy obsahující škodlivý kód.

Co do výčtu možných formátů je toto vyjádření konzistentní s obsahem provozního řádu. Ale na rozdíl od něj hovoří současně o elektronických dokumentech (přece jen?) a současně o přílohách. Nemělo by tedy nakonec platit rovnítko mezi přílohou a dokumentem?

Ale kterým dokumentem? Tím, se kterým pracuje zákon (tj. „dokumentem obsaženým v datové zprávě“) a kterému přisuzuje právo autorizované konverze – a který příslušná prováděcí vyhláška o autorizovaných konverzích redukuje jen na formát PDF? To mi nějak nejde dohromady s jakýmkoli formátem, kromě spustitelných a komprimovaných …

Nebo jiná informace ze stejného informačního zdroje, na stránkách www.datoveschran­ky.info/caste-dotazy/:

CIF16

V jakých formátech bude možné datovou zprávou posílat přílohy?

Přesně bude formáty stanovovat prováděcí vyhláška, která nyní prochází tzv. vnitroresortním připomínkovým řízením. S největší pravděpodobností by se ale mělo jednat o formáty PDF, TIF a PNG.

Zde už se hovoří jen o přílohách (místo o dokumentech), a tedy ve stejném duchu jako v Provozním řádu. Jenže zase je jiný výčet formátů – jsou to samé „obrázkové“ a spíše odpovídají logice prováděcí vyhlášky o autorizovaných konverzích (která nakonec zůstala jen u PDF, a eliminovala TIF a PNG).

Takže jak to tedy nakonec je? Co přesně je „dokumentem, obsaženým v datové zprávě“, a co pouhou přílohou datové zprávy? Je to jedno a to samé, nebo není? Co se dá konvertovat a co ne? A které formáty skutečně připadají v úvahu, a pro co?

Anketa

Jak hodnotíte zavádění datových schránek?

39 názorů Vstoupit do diskuse
poslední názor přidán 10. 4. 2009 17:47

Školení: Právo vs. online marketing

  •  
    Jak chránit vlastní značku a obsah.
  • Jak využívat cizí díla pro svoje prezentace.
  • Na co si dát pozor při tvorbě reklamy na internetu.

Více o školení Právo vs. online marketing »