Hlavní navigace

Jak dál se zákonem o elektronických komunikacích?

Jiří Peterka 10. 1. 2005

Návrh zákona o elektronických komunikacích (ZoEK) již prošel třetím čtením v Poslanecké sněmovně a nyní se projednává v Senátu. Poslanci jej ale významně pozměnili, což se nyní nelíbí ani alternativním operátorům, ani zástupcům uživatelů. Odstraněna byla také celá problematika digitalizace, která bude řešena samostatnou právní úpravou. Ta již je navržena.

Zákon o elektronických komunikacích bude stěžejní právní normou, která měla převzít do našeho právního řádu nový evropský regulační rámec a vytvořit jednotnou právní úpravu celé oblasti elektronických komunikací, zahrnující jak dosavadní telekomunikace, tak i digitální televizní a rozhlasové vysílání a část informatiky.

Zvláštní kombinace budoucího a minulého času v předchozí větě podtrhuje současný stav tohoto zákona – stále ještě je ve fázi návrhu, který je teprve projednáván, a proto je na místě budoucí čas, pokud jde o jeho účinnost. Na druhé straně u popisu jeho „rozsahu“ je na místě minulý čas, protože původní představa o společném „pokrytí“ celé oblasti elektronických komunikací již vzala za své. Poslanci se totiž nedokázali shodnout na nové právní úpravě digitalizace (digitálního rozhlasového a televizního vysílání), a tak z původního návrhu vyňali celou jeho čtrnáctou část, řešící právě digitalizaci. Bylo kolem toho opravdu hodně animozity a zmatků a je pravděpodobné, že bez vynětí digitalizace by se průchod návrhu skrze poslaneckou sněmovnu značně ztížil a hlavně prodloužil.

Digitalizace: bude řešena samostatně

Ani tak to ale nebylo bez komplikací a různých zádrhelů. Ještě než se poslanci mezi sebou dohodli na odložení, připravili někteří poslanci jakési „jistící“ pozměňovací návrhy. Jedním z nich byl i návrh poslance Jaromíra Talíře (KDÚ-ČSL), aby byl zřízen celý jeden veřejnoprávní multiplex, a ten svěřen do péče České televizi. Posléze, když už bylo jasné, že původní úprava neprojde a bude vyňata, dohodli se poslanci s předkladatelem zákona (ministerstvem informatiky – MI), že MI ČR připraví samostatnou novou podobu vyjmuté části – návrh novely stávajícího zákona č. 231/2001 Sb. o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Pozměňovací návrh poslance Jaromíra Talíře kvůli této dohodě přestal být aktuální a sám jeho navrhovatel se rozhodl jej na poslední chvíli stáhnout, aby nestál v cestě budoucímu řešení a nesvazoval mu ruce. Ovšem ostatní poslanci neodsouhlasili návrh na stažení (zpětvzetí) zmíněného pozměňovacího návrhu a naopak hlasovali pro jeho přijetí. Byla to dosti kuriózní situace, ale kolem digitalizace to nebyla první kuriozita a nejspíše ani poslední.

Dohoda mezi poslanci a ministerstvem informatiky o přípravě nové a samostatné právní úpravy digitalizace došla tento týden svého naplnění. Ministerstvo informatiky příslušnou úpravu skutečně připravilo, jako novelu stávajícího zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a zveřejnilo ji na svém webu. Otázkou ovšem je, zda takovéto „osamostatnění“ pomůže a zlepší průchodnost nové právní úpravy digitalizace skrze poslaneckou sněmovnu. Po věcné stránce je totiž obsah nového návrhu identický s tím, co bylo vyňato (jako část XIV) z návrhu samotného zákona. Uvidíme.

Nejspíše ani sami poslanci nemají zcela jasno v tom, co vlastně chtějí. A to může být docela problém jak pro samotný proces digitalizace, tak i z hlediska převzetí nového regulačního rámce elektronických komunikací. Evropská unie pochopitelně nepředepisuje, zda má ČR nový rámec převzít jedním zákonem, nebo několika zákony. Z tohoto pohledu tedy vyjmutí digitalizace a její ošetření skrze jiný zákon není problémem.

Problémem je nyní zejména časový faktor. EU už důrazněji varuje, že ČR je jedním z posledních opozdilců, kteří ještě nepřevzali nový rámec. Velkou část nového rámce sice nyní převezmeme skrze zákon o elektronických komunikacích, ale pokud si budou poslanci ještě dlouho pohrávat s novou úpravou digitalizace, bude v legislativní úpravě trčet pořádná „díra“ – část sítí již bude podřízena novým pravidlům, ale část (sloužící potřebám vysílání) ještě nikoli. To by mohlo přijít draho – jak na sankcích od EU, tak i na samotném zpomalení vývoje digitálního vysílání v ČR.

Telekomunikace: lidová tvořivost poslanců

Ani „zbylá“ část návrhu zákona o elektronických komunikacích, vzniklá vynětím problematiky digitalizace a nyní předaná k projednání do senátu, není zcela bez vad na kráse. Jde zejména o efekt různých „drobných“ pozměňovacích návrhů, které do zákona prosadili poslanci a které na některých místech dosti zásadním způsobem mění konstrukci celého zákona a jeho filosofii.

Po samotném třetím čtení, ke kterému došlo 17. prosince loňského roku, nebylo dlouho zřejmé, jak vlastně vypadá definitivní podoba toho, co prošlo sněmovnou. Neexistoval totiž výsledný tvar, do kterého by byly jednotlivé (přijaté) pozměňovací návrhy zapracovány. Takovýto tvar se objevil až v samém závěru kalendářního roku na webu MI ČR, a teprve z něj je možné posoudit, jak a v čem konkrétně dali poslanci zákonu „na frak“. Proto se také konkrétní věcné reakce na verzi zákona, vzešlou z poslanecké sněmovny, objevily až letos, v tomto týdnu.

Z konkrétních věcných reakcí jsem zaznamenal především reakci Zástupců uživatelů Internetu (článek „Zavádění evropského práva v ČR : 4– (pololetní vysvědčení pro ČR)) a tiskovou zprávu Asociace pro spravedlivou komunikaci (ASK), která informuje o připomínkách této asociace, adresovaných senátorům. Obě tyto reakce upozorňují z různých pohledů na stejné problémy. Sám jsem pak o jednom z nich podrobněji psal již v pondělním vydání seriálu "Minulý týden“ na ISDN serveru. O co konkrétně tedy jde?

Pomalé zavedení, rychlé zrušení

Zástupci uživatelů i asociace ASK upozorňují na to, že do zákona se dostal následující pozměňovací návrh od hospodářského výboru:

Úřad je povinen průběžně sledovat a vyhodnocovat účinky uložených nápravných opatření na jednotlivé relevantní trhy i v období mezi jejich analýzami prováděnými dle tohoto zákona. Zjistí-li, že uložené nápravné opatření má na trhy nežádoucí účinek, neúměrně je deformuje, nebo již pominul důvod k jeho uložení, neprodleně je zruší.

Na první pohled to vypadá rozumně a logicky. Je zde však jedno potenciální nebezpečí. Nápravná opatření může Úřad (rozuměj ČTÚ) ukládat až po pečlivém zvážení, na základě analýz tzv. relevantních trhů, které se opakují vždy po několika letech. Uložení nějakého nápravného opatření je proto poměrně zdlouhavou záležitostí – a je to asi tak správně, aby se nejednalo o nějaké ukvapené aktivity, okamžité „reakce z leknutí“ apod.

Ovšem obrácený postup, neboli rušení nápravných opatření, má podle tohoto (přijatého) pozměňovacího návrhu probíhat „neprodleně“, aniž by regulátor dělal novou analýzu a podrobněji zkoumal, jak dalece je přechodná, či vratná ta změna, kvůli které by měl nápravné opatření zrušit. Přitom děje na trhu elektronických komunikací mohou být krátkodobé a „vratné“. Vzpomínáte si ještě na únor loňského roku a na intervalové paušály na dial-upu, se kterým přišli GTS, Český Telecom a Czech OnLine? A na to, jak o pár měsíců později bublina splaskla a paušální dial-up není dosud?

Pravdou je, že celá problematika nápravných opatření není jednoduchá a všechny aspekty je třeba pečlivě vyvažovat. Tak jako není možné decimovat subjekty, kterým nápravná opatření ukládají konkrétní povinnosti, nelze ani stavět zákon tak, aby „hrál“ jednoznačně ve prospěch těchto subjektů a usiloval o jejich maximální ochranu před regulací a aktivitami regulátora. Nový evropský regulační rámec ostatně razí zásadu, že v „nerozhodných“ situacích má mít přednost zájem zákazníků. Obávám se, že čeští poslanci tímto pozměňovacím návrhem (i dalšími, viz dále) toto dost významně obrátili.

K celému problému ještě jedna poznámka: citovaný pozměňovací návrh, který poslanci přijali, interpretuji jako obecné pravidlo, které se týká všech nápravných opatření. V zákoně však zůstalo ještě i původně navržené pravidlo (paragraf 51, odstavec 6), které již je specifické a hovoří o podmnožině nápravných opatření – o povinnostech ukládaných subjektům s významnou tržní silou (tj. s dominantním postavením na trhu). Toto pravidlo říká, že

(6) Zjistí-li Úřad na základě zpracované analýzy, že relevantní trh je efektivně konkurenční, rozhodne o zrušení povinností uložených podle odstavců (…)

Tomuto pravidlu rozumím tak, že zrušit tato specifická nápravná opatření lze až na základě analýzy a že toto pravidlo má přednost před obecným pravidlem, které bylo do zákona nejspíše prolobováno (skrze pozměňovací návrh hospodářského výboru). Opakuji ale, že jde o můj názor, a docela by mne zajímal názor právníků.

Všechny náklady a investice, nejen ty skutečně nutné

Další velkou ránou, kterou dostala základní konstrukce celého zákona, je způsob stanovování regulovaných cen. Nový regulační rámec (stejně jako ten původní) klade velký důraz na to, aby ceny byly nákladově orientované a vycházely pouze z efektivně a účelně vynaložených nákladů:

Nákladově orientovanou cenou se rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk. Tato cena se sjedná tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika.

Poslanci ovšem přijali pozměňovací návrh, který u regulovaných cen požaduje něco jiného než nákladové ceny – ceny „přinejmenším nákladové“. Při jejich stanovení dokonce musí regulátor pamatovat na zájmy toho, kdo je regulován a komu ukládá nějakou povinnost:

Úřad je povinen při uplatňování cenové regulace brát do úvahy ochranu zájmů subjektu, jehož ceny jsou regulovány tak, aby cena plynoucí z rozhodnutí Úřadu byla přinejmenším nákladová (…)

Jako by to s ochranou regulovaného subjektu nestačilo, a nejspíše i pro upřesnění toho, co se míní formulací „přinejmenším nákladové“, prosadili poslanci ještě také následující bod, který již vysloveně „hraje na ruku“ subjektům s dominantním postavením (s významnou tržní silou):

Při uplatnění regulace cen (…) vůči podniku s významnou tržní silou je Úřad povinen v rozhodnutí o ceně zohlednit investice provedené dotčeným podnikem, příslušná rizika a umožnit mu návratnost investic v přiměřeném časovém období.

Právě tento požadavek považuji za největší průlom do dosavadní praxe, kdy regulátor měl právo a současně povinnost „očistit“ deklarované náklady od těch, které nebyly nutné, efektivní atd. Zda to vždy dělal správně, to nedokáži posoudit – regulátor své výpočty dosud nezveřejňoval, a srdceryvné vytí regulovaných subjektů je třeba také brát s velkou rezervou a s uvážením jejich zájmů, postavení a taktiky působení na veřejnost i regulátora. Nicméně úprava ve smyslu „efektivnost a účelnost se posuzovat nebude“ mi přijdou zcela neadekvátní, jako přesné obrácení smyslu regulace – z původního poslání, kterým bylo chránit trh a zákazníky před zvůli dominantních subjektů, do opačné polohy, ve které jde hlavně o ochranu dominantních subjektů před příliš tvrdou regulací a o garanci toho, že se jim vrátí (jakékoli) jejich investice atd.

Stihne to ČT? Co bude, když ne…?

Dalším potenciálním problémem, na který poukazuje asociace ASK i zástupci uživatelů, je nová úprava přechodu ze „starých podmínek“ na „nové podmínky“. Tento přechod rozhodně nebude jednoduchý a okamžitý. Právě naopak, bude jistě složitý a hlavně postupný. Regulátor bude muset nejprve provést analýzy tzv. relevantních trhů, a na jejich základě pak rozhodnout o tom, zda a co je třeba ještě regulovat – a vydat příslušná nápravná (regulační) opatření. Na přípravu analýz by regulátor měl mít ze zákona devět měsíců a vydat následná opatření by měl do dalších tří měsíců. Celkově by tedy nová pravidla měla být na místě za 12 měsíců.

Otázka teď zní: co se stane, když „nová pravidla“ do 12 měsíců nebudou?

Původní verze návrhu zákona o elektronických komunikacích vycházela z jednoduchého principu: nová pravidla je třeba vydat do 12 měsíců od účinnosti zákona a stará pravidla platí do vydání nových. Takže pokud by se snad regulátor zpozdil (což se v zahraničí většinou stalo), nevzniklo by žádné „regulační vakuum“ a trh by fungoval ještě podle starých pravidel. V ČR ale takovéto vakuum reálně hrozí. Poslanci totiž změnili původní návrh na princip „stará pravidla platí do vydání nových, nejdéle ale 12 měsíců“.

Takže pokud regulátor nestihne včas udělat analýzy relevantních trhů a včas vydat nová opatření, nastane by pořádný chaos. Raději ani nedomýšlet…

Regulátor bez práva regulovat?

Pro přesnost je třeba dodat, že uvedený princip „stará pravidla platí nejdéle 12 měsíců od účinnosti zákona“ se týká opatření regulátora (tedy například vyhlášení číslovacích plánů či využití frekvencí) i jeho cenových rozhodnutí (tedy například ceny za propojení, ceny regulovaných tarifů atd.), učiněných podle stávajícího zákona o telekomunikacích (zákona č. 151/2000 Sb.). Nová opatření, podle nového zákona, mohou obecně být vydávána až po dokončení analýz relevantních trhů.

Z tohoto pravidla je ale v zákoně navrhována jedna výjimka, a tou jsou nová cenová rozhodnutí (již podle nových pravidel, tj. se „zohledněním všech investic atd.“, a s „uvážením zájmů regulovaných subjektů“), která regulátor může během prvních 12 měsíců od účinnosti zákona vydat bez toho, že by ještě měl hotové analýzy. Pokud tak učiní, budou tato nová cenová rozhodnutí platit i po 12 měsících od účinnosti nového zákona, do vydání nových rozhodnutí – ale do vydání analýz nebudou moci být měněna.

Nejsrozumitelnější to bude na příkladu (pro případ, že by regulátor nestihl dokončit analýzy do 12 měsíců, ale až do 18 měsíců):

  • regulátor může vydat nové cenové rozhodnutí například v čase T+9 (devět měsíců od účinnosti nového zákona), a to již podle nového zákona, ale stále ještě bez analýz,
  • v čase T+12 přestávají platit všechna původní opatření (včetně cenových rozhodnutí), učiněná ještě podle původního zákona č. 151/2000 Sb. Nové cenové rozhodnutí však platí i nadále. Končí však právo regulátora vydávat (i měnit) cenová rozhodnutí (podle nového zákona, bez analýz trhu),
  • v čase T+18 regulátor dokončuje potřebné analýzy trhu, a tím znovu získává právo regulovat – vydávat cenová rozhodnutí a další opatření.

Podle původního návrhu zákona byl regulátor oprávněn regulovat (vydávat cenová rozhodnutí) „souvisle“, bez přestávky či „výpadku“. Do doby dokončení analýz měl přitom postupovat ještě podle starých pravidel. Kontinuita regulace tak byla zajištěna.

CIF16

Nově ale kontinuita regulace zajištěna není. Pokud se dokončení analýz relevantních trhů zpozdí, může skutečně nastat situace, že regulátor nebude moci regulovat. Asociace ASK ve své tiskové zprávě uvádí, že

současné zkušenosti z Evropské unie ukazují, že je pouze malá pravděpodobnost, že budou analýzy trhu dokončeny v tomto termínu.

Pokud se tento scénář naplní i u nás, pak to bude opravdu zajímavé a asi dost komplikované. Regulátor by sice mohl předejít úplnému „regulačnímu vakuu“ tím, že před uplynutím času T+12 vydá nová cenová rozhodnutí již podle nového zákona (a bez analýz) – ale nový zákon také dává regulovaným subjektům řadu opravných prostředků, pomocí kterých mohou bojovat proti takovýmto rozhodnutím, pokud s nimi nebudou spokojeni. A to nejspíše nebudou.

Anketa

Zajímá vás problematika nového zákona?

Našli jste v článku chybu?
120na80.cz: Co je padesátkrát sladší než cukr?

Co je padesátkrát sladší než cukr?

Vitalia.cz: Tohle jsou nejlepší česká piva podle odborníků

Tohle jsou nejlepší česká piva podle odborníků

DigiZone.cz: Parlamentní listy: kde končí PR...

Parlamentní listy: kde končí PR...

Lupa.cz: RTB už není výprodej volného prostoru

RTB už není výprodej volného prostoru

DigiZone.cz: DVB-T2 ověřeno: seznam TV zveřejněn

DVB-T2 ověřeno: seznam TV zveřejněn

Vitalia.cz: 5 důvodů, proč jet na výlov rybníka

5 důvodů, proč jet na výlov rybníka

Vitalia.cz: Muž, který miluje příliš. Ženám neimponuje

Muž, který miluje příliš. Ženám neimponuje

Vitalia.cz: Inspekce našla nelegální sklad v SAPĚ. Zase

Inspekce našla nelegální sklad v SAPĚ. Zase

Podnikatel.cz: EET pro e-shopy? Postavené na hlavu

EET pro e-shopy? Postavené na hlavu

Lupa.cz: Kde leží hardwarový pupek světa?

Kde leží hardwarový pupek světa?

DigiZone.cz: Pure má tři nové přijímače DAB

Pure má tři nové přijímače DAB

DigiZone.cz: Mordparta: trochu podchlazený 87. revír

Mordparta: trochu podchlazený 87. revír

DigiZone.cz: Test: brýle pro virtuální realitu Exos Urban

Test: brýle pro virtuální realitu Exos Urban

Lupa.cz: Patička e-mailu závazná jako vlastnoruční podpis?

Patička e-mailu závazná jako vlastnoruční podpis?

Lupa.cz: Další Češi si nechali vložit do těla čip

Další Češi si nechali vložit do těla čip

120na80.cz: Hrbatá prsa aneb mýty o implantátech

Hrbatá prsa aneb mýty o implantátech

Podnikatel.cz: Babišovi se nedá věřit, stěžovali si hospodští

Babišovi se nedá věřit, stěžovali si hospodští

Root.cz: Bezpečný router Omnia právě dorazil

Bezpečný router Omnia právě dorazil

Lupa.cz: Jak se prodává firma za miliardu?

Jak se prodává firma za miliardu?

DigiZone.cz: Digi2GO: výborný základ, ale...

Digi2GO: výborný základ, ale...