Kauza zpoplatnění WiFi: za kouřovou clonou může číhat jiné nebezpečí

Ministerstvo průmyslu a obchodu navrhlo zásadní změnu návrhu Strategie správy spektra. Když se to provalilo, ministr zařadil zpátečku. Šlo ale opravdu o WiFi?

Ještě ani neodezněla loňská „kauza okleštění“ (práv spotřebitelů a dalších zákazníků telekomunikačních operátorů), a už zde máme další pikantní kauzu v oblasti telekomunikací. Tentokráte jde o „kauzu zpoplatnění“, ve smyslu snah o zpoplatnění komerčního využití bezlicenčních pásem.

Minulý pátek tuto novou kauzu otevřela svým článkem MF Dnes (a Patrick Zandl na svém Marigoldu) – a ještě tentýž den ji dementoval sám ministr průmyslu a obchodu Jan Mládek. Že prý žádný konkrétní návrh na zpoplatnění WiFi ze strany ministerstva neexistuje.

Jak to tedy je? Která strana má pravdu? Nebo mohou mít – svým specifickým způsobem – pravdu obě strany? Vydejme se po stopách dosud známých skutečností.

Co jsou bezlicenční pásma?

Nejprve si ale stručně připomeňme, co vlastně jsou ona bezlicenční pásma (někdy též: pásma, využívaná na bezlicenčním principu). Jsou to taková frekvenční pásma (resp. rozsahy frekvencí), která můžete „rovnou používat“. V tom smyslu, že nepotřebujete nejprve získat nějaké individuální oprávnění (dříve označované jako individuální licence).

Na druhou stranu to rozhodně neznamená, že si v takovémto frekvenčním pásmu můžete dělat, co vás napadne. Musíte dodržovat konkrétní pravidla, která stanovil příslušný správce spektra (u nás ČTÚ) – což se v případě bezlicenčních pásem děje formou tzv. všeobecného oprávnění (dříve: generální licence).

Naopak to znamená, že u bezlicenčního pásma není apriorně omezován počet jeho uživatelů. Pouze jsou (v rámci všeobecného oprávnění, resp. generální licence) stanovena určitá pravidla, mající za úkol omezit vzájemné rušení (například, zjednodušeně: kdo přijde poslední a začne rušit ostatní, měl by jako první odejít, resp. přestat rušit). Podstatný je ale důsledek: v bezlicenčním pásmu nemá nikdo zaručeno (garantováno), že na něj zbude „volné místo“. Tedy že vůbec bude moci toto pásmo reálně využívat.

Celkově je proto nutné chápat bezlicenční pásma jako „best effort“ záležitost. Tedy jako něco, co funguje na principu maximální snahy, ale nezaručeného výsledku. Neumožňuje poskytovat garantované služby, právě proto že (z principu) u nich není garantován výlučný přístup k příslušnému frekvenčnímu pásmu. Ten je garantován v licenčních pásmech, které jsou také adekvátně tomu zpoplatněny.

Naopak využití bezlicenčního pásma zpoplatněno není, a to zřejmě nikde na světě. Ostatně, právě díky tomu se bezlicenční pásmo mohlo stát jakýmsi „rozvojovým inkubátorem“ mnoha nových technologií a inovativních řešení. Nejznámějším je asi fenomén WiFi, ale není to zdaleka jen on.

Proč?

Pokud by nyní náš stát přeci jen chtěl využití bezlicenčních pásem zpoplatnit, jaká by mohla být jeho motivace? 

Je na tom stát s penězi už tak špatně, že si je hodlá brát skutečně kdekoli, za jakoukoli cenu? Nebo by stát chtěl programově zlikvidovat či alespoň omezit ona inovativní řešení a využití, která jsou postavena právě na existenci nezpoplatněného bezlicenčního pásma?

Nebo jde o nějakou formu konkurenčního boje mezi těmi subjekty (operátory a providery), kteří poskytují své služby v licenčních pásmech, a těmi kteří tak činí v bezlicenčních pásmech? Připomeňme si, že v bezlicenčních pásmech jsou dnes poskytovány služby bezdrátového připojení jak pro nejširší veřejnost včetně domácností (na bázi klasické WiFi), tak i pro firemní klientelu (i s využitím jiných bezdrátových technologií, než je WiFi).

Podle mého názoru jde právě o tento konkurenční boj. Ale, jak si dovolím později dovodit, možná jde ještě i o něco dalšího: o to, aby se na bezlicenčním principu neotevírala další nová frekvenční pásma. A že nynější „rozruch“ kolem samotného zpoplatnění je jen jakousi červenou zástěrkou, která patřičně vydráždí býka veřejného mínění, aby záhy mohla být kajícně odložena, býk uchlácholen a zklidněn, a doopravdy požadovaná změna již mohla projít bez většího odporu a pozornosti.

Kde se objevuje myšlenka na zpoplatnění?

Osobně jsem první zmínky o možnosti zpoplatnit využití bezlicenčního pásma pro komerční účely zaznamenal vloni v listopadu, na konferenci s názvem „Spektrum a jeho klíčová role v rozvoji digitální ekonomiky, kterou uspořádala Asociace provozovatelů mobilních sítí (APMS).

Jeden z příspěvků, který zde zazněl, od pana Petra Slachaprávní kanceláře Dentons Europe CS LLP, se týkal právě této problematiky. Přišel s tezí, která zcela popírá obvyklé vnímání a určení samotného bezlicenčního principu: že masivní využívání kmitočtového pásma bez úhrad patřičných poplatků je diskriminační, vede k jeho neúčelnému využití, a celkově způsobuje deformaci trhu. Viz následující obrázek s úryvky z prezentace.

Následně zazněl i druhý argument: že nezpoplatněním bezlicenčních pásem se „okrádá“ (znevýhodňuje) i sám stát. A ve snaze naznačit míru tohoto „znevýhodnění“ prezentace obsahuje i určitou orientační kalkulaci, která se týká pásma 10 GHz.

Povšimněte si, že zde nejde o asi „nejznámější“ bezlicenční pásma 2,4 GHz a 5 GHz, využívaná zejména pro přístupové sítě, ale o pásmo 10 GHz, určené pouze pro dvoubodové spoje a využívané spíše pro „páteřní“ účely, ale také pro poskytování „profesionálního“ přístupu k Internetu firemním zákazníkům. Již dříve bylo předmětem sporů. A už samotný fakt, že pro „ukázku“ bylo zvoleno právě toto pásmo, naznačuje, kde asi bota tlačí nejvíce.

No a mimochodem: všimněte si také onoho odhadu ve výši téměř 442 milionů ročně, jen za spoje v pásmu 10 GHz (pokud by byly zpoplatněny). Pro srovnání: za všechna přidělená čísla, a za všechny kmitočty, jejichž používání je zpoplatněno – tedy například za všechny kmitočty pro mobilní sítě, za všechny „televizní“ a „rozhlasové“ kmitočty, za všechna telefonní čísla atd. – stát ročně vybere kolem jedné miliardy korun. Za rok 2013 to bylo 1 063,6 mil. Kč (dle výroční zprávy ČTÚ za rok 2013). Tedy jen o něco málo více než dvojnásobek toho, co je zde „navrhováno“ jen pro samotné pásmo 10 GHz.

V závěru prezentace jsou pak navrženy možné kroky, viz další obrázek: „bez zbytečného odkladu“ by se prý dala odstranit nerovnost mezi uživateli obou druhů  spektra, a to právě zpoplatněním komerčního využití bezlicenčního spektra. Čímž by se zavedla tzv. „diskriminační dualita“. Hezký to termín. Uvidíme, zda nahradí známé přísloví o koze, která by konečně měla chcípnout také sousedovi.

K tomu si ještě dodejme, že popisovaná prezentace argumentuje také tím, že mobilní operátoři platí za srovnatelné frekvence (na licenčním principu) podstatně více než třeba televize. A že celkově jejich výnosy klesají, zatímco poplatky za využívané spektrum neklesají.

Celkově si to ale dovolím shrnout tak, že u prezentace, která zazněla na konferenci pořádané (velkými) mobilními operátory, je asi přirozené očekávat, že popisuje jejich pohled na svět. A že stejně tak jsou laděny i předkládané návrhy – jako něco, co by vyhovovalo velkým mobilním operátorům. I když mimo jejich okruh mohou takovéto návrhy znít velmi radikálně, až převratně.

Jinou věcí je to, jak se k nim postaví stát.

Kdo navrhl změnu?

Pokud by mělo dojít k nějaké změně ve zpoplatnění kmitočtových pásem, muselo by se změnit nařízení vlády č. 154/2005 Sb. „o stanovení výše a způsobu výpočtu poplatků za využívání rádiových kmitočtů a čísel“. A to by zase mělo vycházet z nějaké obecnější koncepce, resp. strategie. Konkrétně ze Strategie správy spektra – což je materiál, který připravuje odvětvový regulátor (tj. ČTÚ), ale který do vlády předkládá jiný subjekt: Ministerstvo průmyslu a obchodu.

ČTÚ již v závěru roku 2013 připravil a zveřejnil návrh nové Strategie správy spektra, a v průběhu roku 2014 proběhlo jeho připomínkování a vypořádávání připomínek. Výsledek, s již vypořádanými připomínkami, počátkem října 2014 úřad odeslal na Ministerstvo průmyslu a obchodu, a současně jej úřad zveřejnil. Dlužno dodat, že v této verzi, připravené a „vypořádané“ úřadem, žádné zpoplatnění bezlicenčních pásem není ani navrženo, ani diskutováno. Naopak je zde explicitně konstatováno, že

Využití spektra na základě všeobecného oprávnění není zpoplatněno

Následně, 28. listopadu 2014, proběhla výše zmiňovaná konference APMS, s popisovanou prezentací, zmiňující návrh zavést onu „diskriminační dualitu“ a zpoplatnit i bezlicenční pásma. Po celou tuto dobu „ležel“ návrh nové Strategie správy spektra, připravený a vypořádaný úřadem, na ministerstvu (průmyslu a obchodu).

Teprve nyní, v lednu 2015, se na scéně „objevuje“ nová a upravená – byť stále ještě pracovní – verze této strategie, která vyvolala celou novou „kauzu zpoplatnění“. Mezi novináře se zřejmě dostala tak, že vedení ministerstva chtělo znát stanovisko jednotlivých radních ČTÚ na změny, které do strategie zaneslo. Radní se zase dotázali těch, kterých by se tyto změny týkaly, tedy internetových providerů poskytujících své služby v bezlicenčních pásmech, jaké by to pro ně mělo důsledky. No a oslovení poskytovatelé se asi právem vyděsili.

Jaké jsou navrhované změny?

Pojďme ale již k tomu, co přesně ministerstvo v nové Strategii správy spektra navrhlo změnit. Ukazuje to následující „rozdílový“ obrázek s vyznačenými změnami oproti verzi, kterou ČTÚ zveřejnilo a odeslalo na MPO. Pasáže beze změny jsou černě, zatímco změněné části jsou červené: přeškrtnuté jsou původní formulace ČTÚ, které ministerstvo chce vypustit. Naopak červené a podtržené jsou pasáže, které MPO chce nově přidat. Kromě toho jsem si dovolil modře zvýraznit explicitní zmínku o zpoplatnění bezlicenčního pásma.

Nechme stranou takové drobnosti, jako je označování frekvenčního spektra jako vyčerpatelného národního bohatství. Ve skutečnosti jde o omezený zdroj, se kterým je nutné efektivně hospodařit, protože ho není neomezeně mnoho – ale svým využíváním se nevyčerpává (na rozdíl třeba od nerostného bohatství, které se těžbou vyčerpává a jednoho krásného dne již nebude co těžit).

Důležité je spíše to, že se zde objevují určité obecné principy (prezentované jako „komunitární“, ale i „národní“), a současně se volá po konkrétních změnách na základě těchto principů.

Nové principy?

Samotné principy působí jako (ne úplně dobře) převzaté z výše popisované prezentace: nejprve si vytváří jakýsi „argumentační základ“ pro zpoplatnění bezlicenčních pásem, když volají po rovných podmínkách pro všechny komerční způsoby využití pásma. A ještě to prezentují jako něco, co vlastně nechceme ani tak my, ale požaduje to po nás EU.

Dovolím si to zhodnotit jako hodně divokou konstrukci, která z obecného volání po volné soutěži a nediskriminačních podmínkách volá po něčem úplně jiném (co je v citované prezentaci trefně označováno jako ona „diskriminační dualita“).

Druhý bod již explicitně zmiňuje zpoplatnění bezlicenčních pásem, s požadavkem na respektování jejich specifik a odlišností. Ovšem jak rozumět zmínce o způsobu provedení „např. formou registrace uchazečů“? Budou se snad zájemci muset nějak ucházet o možnost využití bezlicenčního spektra, a někdo jim vyhoví či nevyhoví? Čímž by se už zavedla nějaká forma licencování. Nebo jde o překlep, a počítá se s nějakou registrací  uživatelů (a nikoli uchazečů)? Tedy že každý by musel nejprve někam (asi na ČTÚ) nahlásit, že hodlá využívat nějaké bezlicenční pásmo?

To by určitou logiku dávalo: pokud by se za využití bezlicenčního pásma mělo skutečně platit, pak by bylo nutné vědět, kdo má platit. A to dnes nejspíše nikdo neví. I když ČTÚ má určitou evidenci poskytovatelů služeb elektronických komunikací, kteří své služby poskytují skrze bezlicenční pásma, stále to nejsou zdaleka všichni „uživatelé“, a dokonce ani poskytovatelé.

Samozřejmě by ještě záleželo na tom, jak by vlastně bylo ono zpoplatnění koncipováno: zda nějak paušálně, „za možnost využití“ nějakého bezlicenčního pásma, tedy v podstatě jako nějaký administrativní poplatek, nebo nějak „výkonově“, v závislosti na rozsahu využitých frekvencí, vysílacím výkonu atd. Pak by ten, kdo poplatky vyměřuje, musel nejprve přesně vědět, kdo a „kolik“ využívá. A aby se vůbec vyplatilo takové informace nově sbírat, musely by ony poplatky být dostatečně vysoké. Jenže to už by zase nemuselo být od koho je vybírat, protože poskytování příslušných služeb by se mezitím mohlo stát nerentabilním. Není nakonec toto hlavním cílem celé snahy?

Možná ještě důležitější je ale třetí bod navrhovaných principů: aby se bezlicenční přístup používal pouze tam, kde to nebude narušovat volnou soutěž a přinášet diskriminaci. Obávám se, že toto je možná ještě důležitější a významnější, než snaha zpoplatnit bezlicenční pásmo. Protože na obzoru je uvolňování dalších pásem pro bezlicenční využití (například rozšíření pásma 5 GHz pro WiFi, pásma 160 MHz pro M2M, vybraných úseků pásma nad 43,5 GHz), ale tento princip by tomu bránil.

Nejprve změny, a teprve pak analýza? Nebo naopak?

Vraťme se ale zpět k nově přidanému textu, který kromě určitých „novátorských“ principů hovoří i změnách v poplatkové politice. Ty by nutně musely být realizovány změnou vládního nařízení č. 154/2005 Sb.

Ze samotného textu ale nejsem moudrý ohledně toho, jak si to vlastně ministerstvo představuje: nově přidaný text se dá chápat různými způsoby. Například tak, že MPO nejprve navrhne změny poplatků (tj. řekne, jak by si představovalo, že se má za bezlicenční pásmo platit), v průběhu roku 2016 provede analýzu dopadu těchto návrhů (nejspíše na nějakém matematickém modelu), a následně (a podle výsledků) teprve připraví změnu nařízení vlády. To by znamenalo, že skutečné  zpoplatnění bezlicenčních pásem by nastalo až někdy po roce 2016.

Ovšem navrhovaný text se dá číst i obráceně: že se nejprve změní poplatková politika, a to „bez zbytečného odkladu“ (vzpomeňte na jeden z bodů výše popisované prezentace), a teprve následně se bude dělat analýza toho, co to způsobilo (a podle výsledků bude možná ev. následná korekce poplatkové politiky).

Obě tyto interpretace jsou ale v zásadním rozporu s obecnými principy regulace v EU, které připouští změny a regulační zásahy až po analýze současného stavu a zjištění, že změny jsou skutečně nezbytné. Evropská unie by nám výrazně odlišný přístup nejspíše omlátila o hlavu. Tedy pokud by nejprve nepukla smíchy, co to u nás blázníme – že najednou chceme zpoplatnit něco, co nikdo jiný (a zcela záměrně) nezpoplatňuje, a naopak si to pochvaluje a hýčká. A o čem my sami, ve vlastní strategii správy spektra – tedy alespoň v té její verzi, kterou připravil ČTÚ – také konstatujeme, že není a nemá být zpoplatněno.

Jak postupovalo ministerstvo?

Pravdou ale je, že zatímco samotná správa spektra je úkolem ČTÚ, za „politiku zpoplatňování rádiových kmitočtů“ je u nás zodpovědné Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO).

Na druhou stranu: pokud chce nějaký resort svou odpovědnost vykonávat korektně, měl by to dělat „tak, jak se věci mají dělat“. Tedy nezanášet zcela zásadní změny do dokumentu, který již prošel připomínkováním a vypořádáním změn. Ne ve fázi, kdy už si takovýchto změn nemusí nikdo ani všimnout, a hlavně na ně již nemůže reagovat standardním způsobem – tedy řádnými připomínkami (a jejich následným vypořádáním).

Pokud ministerstvo chtělo postupovat korektně, mělo své záměry a připomínky uplatnit dříve, a obhájit je v rámci připomínkového řízení i před těmi, na které dopadnou. Pokud to takto neudělalo, a šlo cestou dodatečných změn v již vypořádaném dokumentu, pak k tomu asi mělo pádný důvod. Nejspíše si bylo vědomo, že by své změny těžko dokázalo obhájit. Pak si ale také „může samo“ za reakci, která následovala.

Do vlády to nepošleme?

Připomeňme si, že celá kauza se dostala na veřejnost v pátek, a otevřel ji článek v MF Dnes (a příspěvek na blogu Patricka Zandla). Resort průmyslu a obchodu přitom ani nepopíral, že takový návrh existuje – ale zdůrazňoval, že jde skutečně jen o návrh:

„Z pohledu MPO je předčasné komentovat návrh. Materiál se nachází teprve ve fázi příprav a interních jednání,“ říká Igor Walter z tiskového oddělení ministerstva. 

Ještě tentýž den, jak kauza eskalovala, pak musel reagovat i sám ministr průmyslu a obchodu Jan Mládek. Skrze svého mluvčího i na kameru DVTV řekl,  že „zpoplatnění WiFi nedovolí“. A že žádný takový návrh z jeho resortu na vládu neodešel a neodejde.

Content

Takže, jinými slovy: MPO se o něco pokusilo, ale ještě než to „dalo dál“ (formálně předložilo vládě), tak se to „provalilo“ a stalo neudržitelným. A tak resort rychle zařadil zpátečku a ministr veřejně deklaroval, že ono zpoplatnění nedovolí.

Teď je ale nutné ještě pohlídat, jak přesně bude vypadat to, co skutečně odejde do vlády. Aby nakonec nedošlo jen k vynechání onoho bodu, který explicitně zmiňuje zpoplatnění bezlicenčních pásem. A nezůstalo vše ostatní, včetně apelu na využívání bezlicenčních pásem jen tehdy, pokud „nedojde k narušení volné soutěže a diskriminaci“. Zdůrazněme si, že jakmile by vláda takovýto materiál přijala, ČTÚ by se v něm obsaženými principy musel řídit, a to vlastně ihned.

134 názorů Vstoupit do diskuse
poslední názor přidán 11. 2. 2015 23:56
Zasílat nově přidané názory e-mailem

Školení: Měření a vyhodnocování kampaní

  •  
    Jak připravit a plánovat kampaně
  • Jak vyhodnocovat a využít důležité metriky
  • Jak to dělat u různých obchodních aktivit

Detailní informace o školení Měření a vyhodnocování kampaní»