Hlavní navigace

Zákon o právu na digitální služby míří do druhého čtení. Přibyla v něm řada výjimek

Autor: Depositphotos
Jiří Peterka

Dosavadní podobu „digitální ústavy“ má nahradit komplexní pozměňovací návrh. Mimo jiné chce z povinnosti poskytovat digitální služby vyjmout územní samosprávné celky při výkonu samostatné působnosti.

Doba čtení: 16 minut

Sdílet

Připravovaný zákon o právu na digitální služby, někdy označovaný také jako digitální ústava, to nemá úplně lehké. Jeho návrh vznikal původně jako iniciativa ICT Unie, ve spolupráci s řadou organizací a asociací soukromého sektoru (např. Hospodářskou komorou, Svazem průmyslu a dopravy, Českou bankovní asociací a dalšími). Posléze se pro něj podařilo získat podporu napříč politickými stranami a prosadit jej jako poslanecký návrh. Přes „spíše rezervovaný“ přístup jednotlivých veřejnoprávních resortů k němu nakonec dala svůj souhlas i vláda a úspěšně prošel i prvním čtením v Poslanecké sněmovně. Druhé čtení je naplánováno na tento týden.

Ještě před prvním čtením přitom návrh prošel řadou dosti významných změn, které jsem zde na Lupě popisoval již v dubnu. No a nyní se chystá do druhého čtení opět s významnými změnami. Skoro by se dalo říci „úplně předělaný“, v podobě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu (č. 447/4), který přijal garanční Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj a který by měl úplně nahradit původní verzi návrhu z 1. čtení.

Jak informuje server digilegislativa.cz, autorem tohoto komplexního pozměňovacího návrhu (fakticky spíše nové verze celého návrhu) je Ministerstvo vnitra, které jej také mělo obhajovat před příslušnými sněmovními výbory a podvýbory:

Komplexní pozměňovací návrh ke sněmovnímu tisku 447 zpracovalo Ministerstvo vnitra, které si tím vyžehlilo fakt, že k samotnému zákonu o právu na digitální služby neexistovaly novely souvisejících zákonů, bez kterých by PDS nebylo proveditelné. Častá kritika ze strany ICT unie i poslanců na vnitro byla vyslyšena, a tak se zpracoval opravdu rozsáhlý komplexní návrh obsahující zejména novely těch souvisejících EG zákonů.
Jednání celého výboru, kde pro návrh se zapracovaným komplexním pozměňovacím návrhem hlasovalo všech 17 přítomných členů, předcházel pondělní podvýbor pro eGovernment. Tam byla debata o PDS rozsáhlejší, neboť tam ministerstvo muselo zdůvodňovat právě onen komplexní změnový návrh. Debata byla místy velice odborná a technická, jako třeba výměna údajů či elektronická potvrzení.

V tomto článku bych se rád podrobněji zastavil u hlavních změn, které komplexní pozměňovací návrh přináší.

Změna doprovodných zákonů

Jednu ze změn naznačuje již výše citovaný úryvek a týká se nezbytné novelizace souvisejících zákonů z oblasti eGovernmentu. Nezbytné proto, že nový zákon o právu na digitální služby přinese změny, které se budou týkat i dalších, již existujících zákonů, a musí být do nich vhodným způsobem promítnuty.

Původní podoba návrhu zákona o právu na digitální služby (ještě z prosince 2018) novelizace souvisejících zákonů zahrnovala. Verze z dubna 2019, která prošla prvním čtením, ale již předpokládala existenci samostatného novelizující zákona („zákona o změně některých zákonů ve spojitosti s přijetím zákona o právu na digitální služby“), který mělo připravit Ministerstvo vnitra – a tak sama novelizovala jen minimum dalších zákonů.

Ministerstvo vnitra v mezidobí určitý návrh změnového zákona skutečně připravilo, ale nejspíše nikoli v přímé návaznosti na zákon o právu na digitální služby. Byl to návrh zákona o změně zákonů související s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci.

No a dnes je tedy na stole (a připraven do druhého čtení) onen komplexní pozměňovací návrh (č. 447/4) z dílny MV ČR, který novelizace dalších zákonů již zase obsahuje. Však také notně narostl: z 13 stran původního návrhu na celkových 61 stran (PDF dokumentu), když asi nejvíce „prostoru“ nově zabírají novelizace zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, a zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech.

Zajímavé ale je, že ani nový komplexní pozměňovací návrh nepromítá do souvisejících zákonů všechny změny, které předpokládal původní koncept navrhovaného zákona. Jde například o změny ve způsobu zřizování a využívání datových schránek (podrobněji např. zde), které komplexní pozměňovací návrh neobsahuje. A tak tyto změny, jako samostatný pozměňovací návrh, podal poslanec Leo Luzar.

Zajímavé přitom je, že pozměňovací návrh poslance Luzara odůvodňuje své návrhy, neboť v sobě obsahuje část odpovídající důvodové zprávě. To komplexní pozměňovací návrh žádné zdůvodnění (resp. důvodovou zprávu) neobsahuje, takže záměry předkladatelů si můžeme pouze domýšlet.  

Nové výjimky

Pojďme nyní k dalším změnám, které nový komplexní pozměňovací návrh přináší. Mimo jiné rozšiřuje okruh různých výjimek: původně měly mít výjimku (z povinnosti poskytovat digitální služby) pouze zpravodajské služby. Nově ji má mít i NBÚ při provádění bezpečnostního řízení.

Hlavně ale: nově mají být z povinnosti poskytovat digitální služby vyjmuty i územně samosprávné celky. Těmi jsou obce (coby tzv. základní územní samosprávné celky), a pak také kraje (coby vyšší územní samosprávné celky). Nejde ale o úplnou výjimku – povinnost poskytovat digitální služby jim má zůstat u služeb spadajících do tzv. přenesené působnosti. Naopak u služeb spadajících do výkonu samostatné působnosti by pro ně poskytování digitálních služeb mělo být právem, ale nikoli povinností.

Územní samosprávný celek při výkonu samostatné působnosti má právo, nikoli povinnost poskytovat digitální služby podle tohoto zákona.

Obávám se, že kromě významné redukce dostupných digitálních služeb, hlavně asi pro občany, to přinese i zmatky kvůli rozlišování toho, co spadá do jaké působnosti. Například u místních poplatků by jejich „stanovení“ mělo spadat pod samostatnou působnost, zatímco „řízení“ o místních poplatcích by mělo představovat výkon přenesené pravomoci.

Ale nových výjimek je více. Jedna se má týkat škol (a školských zařízení) a zní následovně:

Škola a školské zařízení poskytují digitální službu pouze u úkonu, u kterého je poskytnutí v digitální podobě vyznačeno v katalogu služeb.

Tomu úplně nerozumím, protože definice digitální služby v sobě již zahrnuje ono „vyznačení“ v katalogu služeb (viz dále). Pravdou ale je, že je to vyznačení „elektronické podoby“, a nikoli „digitální podoby“.

Dobrovolnost jen pro nepodnikající fyzické osoby?

Zvláštní je i následující, nově navrhované ustanovení:

Nepodnikající fyzické osoby nemohou být nuceny využívat digitální služby nebo činit digitální úkony podle tohoto zákona.

Co dělá takto formulované konstatování v návrhu zákona, který je důsledně prezentován jako návrh postavený na principu dobrovolnosti pro uživatele digitálních služeb (a povinnosti pro jejich poskytovatele)?

Pokud by to mělo být zdůraznění (resp. jakési další „legislativní ukotvení“) tohoto principu dobrovolnosti, tak proč jen pro nepodnikající fyzické osoby? Takto jde spíše o jeho zúžení jen na užší kategorii uživatelů digitálních služeb.

No, možná to souvisí s tím, že jiné právní předpisy již dnes nutí některé uživatele, včetně nepodnikajících fyzických osob, do používání toho, co do budoucna zřejmě budou digitální služby. Například držitelé datové schránky mají v současné době povinnost činit svá daňová podání elektronicky – a tato nová výjimka by vlastně šla proti tomu. Dovolím si ale připomenout, že právě tato konkrétní povinnost (s automatickými pokutami za nedodržení) by mohla být časem omezena jen na ty držitele, kterým jsou datové schránky zřizovány povinně ze zákona.  

Nová definice uživatele

Když už jsme u uživatelů, kteří budou využívat budoucí digitální služby (ať již dobrovolně, či povinně): jejich definice také doznala poměrně zásadní změny.  Jak jsem popisoval v předchozím článku, první verze návrhu počítala s tím, že právo využívat digitální služby by měli všichni („Každý má právo na poskytnutí digitální služby ….“).

Do prvního čtení ale šla striktnější verze, přisuzující právo na digitální služby jen osobám zapsaným v základním registru (obyvatel či osob).

Uživatelem služby je fyzická osoba zapsaná v registru obyvatel nebo právnická osoba zapsaná v registru osob, která může využít nebo využívá digitální služby.

Připomeňme si z předchozího článku, že (podle důvodové zprávy) toto omezení vzniklo kvůli tomu, aby právo na digitální služby nepříslušelo „nepřiměřeně širokému okruhu osob“:

Při vymezení pojmu bez příslušné vazby na zápis v základních registrech by právo užívat digitálních služeb mohlo svědčit nepřiměřeně širokému okruhu osob, což je s ohledem na obecnou povahu tohoto zákona nevhodné (např. pro cizineckou agendu).

To se ale úplně nelíbilo např. Parlamentnímu institutu, který zde identifikoval možný problém (celé stanovisko):

Současná podoba ustanovení nicméně zakládá pochybnosti ohledně souladu s právem EU, protože bez dostatečného důvodu rozlišuje mezi občany EU zapsanými v českém registru (ty opravňuje) a ostatními (ty nikoliv, návrh tak vylučuje z práva na digitální službu mj. české občany nezapsané v registru).

Snad i proto se definice uživatele v rámci komplexního pozměňovacího návrhu zase vrátila zpět do původně navrhované podoby s tím, že právo využívat digitální služby by měly mít všechny fyzické a právnické osoby:

Uživatelem služby je fyzická osoba nebo právnická osoba, kterým je poskytována digitální služba nebo které činí digitální úkon a které při poskytování digitální služby nebo při činění digitálního úkonu nemají postavení orgánu veřejné moci.

Jediným omezením má nově být jen to, že uživatel nesmí právě vystupovat v postavení orgánu veřejné moci – což pamatuje na případy, kdy fyzické či právnické osoby mohou vykonávat veřejnoprávní působnost, mít tak postavení orgánu veřejné moci (například notáři, exekutoři apod.) a fakticky tak stát na druhé straně pomyslného předělu mezi těmi, kteří služby využívají, a těmi, kteří je poskytují.  

Nová definice digitální služby a digitálního úkonu

Určitými změnami mají projít i další definice, včetně těch dvou nejzákladnějších: digitální služby a digitálního úkonu.

Připomeňme se, že digitální službou je to, co se „odehrává“ ve směru od orgánu veřejné moci k uživateli (co OVM poskytuje, resp. nabízí k využití uživateli), zatímco digitální úkon se týká opačného směru: od uživatele směrem k orgánu veřejné moci.

Komplexní pozměňovací návrh nemění nic na tom, že jak digitální služby (které mají mít uživatelé právo využívat a orgány veřejné moci poskytovat), tak i digitální úkony (které mají mít uživatelé právo činit) musí být uvedeny v katalogu služeb.

Co se ale mění, je další požadavek, který je na digitální služby a digitální úkony kladený: verze z prvního čtení ještě počítala s tím, že tyto služby i úkony se realizují „způsobem umožňujícím dálkový přístup“. Nově, v rámci komplexního pozměňovacího návrhu, je tento požadavek formulován jinak: že musí mít „elektronickou podobu“.

Podle mého názoru to nemusí být je upřesnění terminologie, ale skutečná změna charakteru rozšíření: „elektronickou podobu“ totiž může mít i úkon, realizovatelný pouze „v místě“ (prezenčně), a nikoli na dálku. Příkladem může být nově navrhovaná možnost legalizace elektronických podpisů: ta v jedné své variantě předpokládá, že se podepisující osoba někam osobně dostaví (k ověřující osobě) a zde podepíše svůj elektronický dokument. To není řešení „způsobem umožňující dálkový přístup“, ale má to „elektronickou podobu“. Takže podle nové definice již může být digitální službou.

Popisovanou změnou ale vzniká ne úplně dobrý terminologický paradox: přívlastkem „digitální“ se má pyšnit služba či úkon, pokud mají elektronickou podobu. Ale právo si asi moc neláme hlavu s tím, že „digitální“ a „elektronické“ nejsou synonyma. Protože existují věci, které jsou elektronické, ale nikoli digitální (mohou být analogové). Stejně tak to, co je digitální (vyjádřené v číslicích), nemusí být elektronické, ale může být zaznamenáno například opticky, magneticky, mechanicky atd.

Bude katalog služeb veřejný?

Definice digitální služby i digitálního úkonu se významně odkazují na pojem katalogu služeb – když si kladou podmínku, že musí být v tomto katalogu uvedeny.

Představa je přitom taková, že katalog služeb bude „něco obecnějšího“ než pouhý výčet digitálních služeb a digitálních úkonů. Povšimněme si už té drobnosti, že jde „katalog služeb“, a nikoli o „katalog digitálních služeb“. Pointa je v tom, že v určité době vznikne onen „katalog služeb“ jako výčet konkrétních služeb a úkonů – a teprve s postupem času se jednotlivé služby (a úkony), uvedené v katalogu, budou uzpůsobovat tak, aby mohly mít i onu požadovanou „elektronickou podobu“ (resp. mohly být poskytovány „způsobem umožňujícím dálkový přístup“, podle původní definice).

Můžeme si to představit také tak, že „katalog služeb“ bude určitý seznam služeb a úkonů a u každého z nich bude kolonka indikující, zda již má, či ještě nemá (také) elektronickou podobu. S postupem času, podle toho, jak budou jednotlivé služby a úkony zpřístupňovány i v elektronické podobě, budou tyto příznaky nastavovány – což návrh zákona označuje jako „digitalizaci“ služby či úkonu. A počítá s tím, že k tomu bude docházet postupně, po dobu 4 let (počínaje 12 měsíci od účinnosti zákona), podle vládou stanoveného harmonogramu:

Vláda stanoví do 12 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona harmonogram a technické způsoby provedení postupné digitalizace úkonů obsažených v katalogu služeb, které dosud nejsou poskytovány jako digitální služby nebo prováděny jako digitální úkony a jejichž povaha to nevylučuje, pro období následujících 4 let.

Na konci tohoto čtyřletého období postupné digitalizace (resp. 5 let od účinnosti zákona) pak dojde k jakémusi „digitálnímu defaultu“: k nastavení onoho příznaku u všech služeb v katalogu. Tedy k prohlášení všech služeb (a úkonů) v katalogu za digitální, zřejmě bez ohledu na jejich skutečnou připravenost na „elektronickou podobu“:

Po uplynutí tohoto období se všechny tyto úkony poskytují též jako digitální služby nebo se umožňují provádět jako digitální úkony.

A nejenom to: za digitální se prohlásí i takové služby a úkony, které v katalogu služeb nejsou vůbec uvedeny:

Existuje-li úkon, který není obsažen v katalogu služeb a jehož povaha to nevylučuje, příslušný orgán veřejné moci jej po uplynutí 5 let od účinnosti tohoto zákona poskytuje též jako digitální službu nebo jej umožňuje provádět též jako digitální úkon, nestanoví-li jiný zákon jinak.

Až sem se kolem katalogu služeb skrze komplexní pozměňovací návrh nic zásadního nemění. Změnou je až vypadnutí následujícího ustanovení, podle kterého měl být katalog služeb zveřejněn, a to do 12 měsíců od účinnosti zákona:

Ministerstvo zveřejní katalog služeb do 12 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona na portálu veřejné správy.

V nové verzi návrhu zákona (v komplexním pozměňovacím návrhu) takovéto ustanovení chybí – a tak je zajímavou otázkou, zda katalog služeb vůbec bude, či nebude veřejný. Sám je přitom součástí základního registru práv a povinností, který obecně veřejný není.  

Odkud (a zda vůbec) se tedy uživatelé dozví, které digitální služby a digitální úkony jsou pro ně dostupné?

Tato otázka je zajímavá i v souvislosti se změnou definice toho, co vlastně tvoří katalog služeb. Stále je to určitá podmnožina základního registru práv a povinností, ale způsob jejího vymezení se liší.

Jak ukazuje obrázek (nahoře je původní verze z 1. čtení, dole verze z komplexního pozměňovacího návrhu), definice katalogu je „hodně překopaná“. Obě verze jsou psány úřednickou právničinou, ale osobně mi přijde, že nová verze je přeci jen vágnější než ta předchozí a připouští více různých interpretací.

Například: když má jít o část údajů v registru, jak a kým má být tato část vymezena? Má to být všechno to, co je vymezeno pasáží začínající slovy „které se týkají úkonů orgánů moci“? Nebo to mají být jen některé z údajů vymezených stejnou pasáží? Pokud ano, kdo a jak je bude vybírat – a tím určovat, co v katalogu má být a co nikoli?

Nezapomínejme, že původní verze chtěla zabránit tomu, aby právo na digitální služby svědčilo „nepřiměřeně širokém okruhu osob“. A šla na to přes definici uživatele těchto služeb, přičemž fakticky šlo spíše o konkrétní agendy (zmiňována byla cizinecká agenda). To ale přineslo výše popisovanou možnost nesouladu s právem EU (viz stanovisko Parlamentního institutu), a tak bylo omezení z definice uživatele zase odstraněno.

Nedošlo tedy na „nápravu“ v podobě otevření možnosti, jak do katalogu služeb zařadit jen některé agendy, resp. služby a úkony (skrze onu „část“), a ostatní nikoli? Pokud ano, stejně by to bylo jen na dobu 5 let – vzhledem k výše citovanému ustanovení, podle kterého se po 5 letech stejně všechno stává digitální službou, resp. digitálním úkonem. Připomeňme si to:

Existuje-li úkon, který není obsažen v katalogu služeb a jehož povaha to nevylučuje, příslušný orgán veřejné moci jej po uplynutí 5 let od účinnosti tohoto zákona poskytuje též jako digitální službu nebo jej umožňuje provádět též jako digitální úkon, nestanoví-li jiný zákon jinak.

Nicméně i zde je „pojistka“ v podobě disclaimeru „nestanoví-li jiný zákon jinak“. Případně „jehož povaha to nevylučuje“.

Nově rozfázovaná účinnost

Některá ustanovení nově navrhovaného zákona mají svou účinnost fakticky již zahrnutou v sobě – jako výše popsané příklady. Obecně pak původní verze celého zákona, která prošla prvním čtením, měla nabýt účinnosti „prvním dnem šestého měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení“.

Nový komplexní pozměňovací návrh ale přichází s detailnějším „rozfázováním“ účinnosti. Obecně sice přisuzuje celému zákonu účinnost „patnáctým dnem po jeho vyhlášení“, ale k tomu přidává řadu výjimek.


Takže třeba právo uživatelů na digitální služby a povinnost orgánů veřejné moci je poskytovat (§ 3), stejně jako právo uživatelů činit digitální úkony (§ 4) a právo na prokázání právní skutečnosti (§ 9) výjimku z účinnosti nemají, a tak by měly platit (být účinné) již od onoho patnáctého dne po vyhlášení celého zákona. Ale třeba právo na osvědčení digitálního úkonu (§ 5), právo na nahrazení úředně ověřeného podpisu nebo uznávaného elektronického podpisu (§ 6, viz dále) či právo na využívání údajů (§ 7) mají výjimku a měly by platit (být účinné) až po dvou letech („prvním dnem dvacátého pátého kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení“).

Zajímavá mi z tohoto pohledu přijde hlavně kombinace práva činit digitální úkon (již po patnácti dnech) a práva na osvědčení digitálního úkonu (až po dvou letech). Znamená to, že po dlouhé dva roky budou lidé moci činit digitální úkony již podle nového zákona (například podávat různá podání vůči úřadům, soudům apod.), ale orgány veřejné moci nebudou mít povinnost potvrzovat jejich přijetí (vystavovat osvědčení o digitálním úkonu)?

Další změny

Nový komplexní pozměňovací návrh samozřejmě obsahuje další významné změny, které jsme si v tomto článku nestihli ani zmínit, natož podrobněji popsat.

Například v oblasti elektronického podepisování návrh přichází s kuriózní myšlenkou: umožnit držitelům kvalifikovaných certifikátů, aby si jej nechali zapsat do základního registru obyvatel (či na Portál veřejné správy) – a tím umožnili veřejné správě ověřit si, že je skutečně jejich. Díky tomu by pak jejich uznávaný elektronický podpis, založený na tomto certifikátu, mohl mít stejné právní účinky jako úředně ověřený (vlastnoruční) podpis.

Fakticky se tím má řešit problém nejednoznačné identifikace držitele kvalifikovaného certifikátu (který se dříve řešil vkládáním IK MPSV, ale nově, dle nařízení eIDAS, nesmí být takovýto dodatečný údaj v kvalifikovaném certifikátu vyžadován).

Nebo další kuriozita: nový komplexní pozměňovací návrh chce rozšířit efekt legalizace elektronických podpisů. Představa je stále taková, že půjde o jakési překlopení procesu ověřování vlastnoručního podpisu do elektronické podoby: podepisující se i se svým elektronickým dokumentem dostaví za ověřující osobou, před ní dokument opatří (jakýmkoli) svým elektronickým podpisem (nebo již existující podpis uzná za vlastní) a ověřující osoba stvrdí (skrze ověřující doložku), že je to skutečně podpis příslušné osoby. Zdůrazněme si ono „jakýmkoli elektronickým podpisem“ – což může být úplně cokoli, včetně tzv. prostého elektronického podpisu. Tedy například jen napsané jméno nebo jen nějaké písmenko, znak, obrázek. Skutečně cokoli, protože na tom vlastně vůbec nezáleží. Důležité je až dobrozdání ověřující osoby.

Rozšíření se ale týká efektu, který bude mít takto ověřený elektronický podpis: původně to měl být elektronický ekvivalent úředně ověřeného (vlastnoručního) podpisu – tak, aby bylo možné realizovat v elektronické podobě i takové úkony, které v listinné podobě úředně ověřený podpis vyžadují a které se dosud elektronicky realizovat nedají.

Nově ale má být efekt rozšířen, aby takto ověřený podpis mohl nahradit i uznávaný elektronický podpis.

Zdůrazněme si, že jde o zásadně odlišnou situaci oproti snahám najít elektronický ekvivalent k úředně ověřenému (vlastnoručnímu) podpisu, který dosud neexistuje. Zde je cílem nahradit něco, co už existuje, běžně se používá a je reálně dostupné každému: podepsat se formou uznávaného elektronického podpisu může každá fyzická osoba. Jen se musí něco naučit (jak se to dělá) a pořídit si kvalifikovaný certifikát.

WT100 tip 1

Navrhované řešení je tedy cestou, jak se obojímu vyhnout. Jak ve stále více digitálním světě moci zůstat „digitálně negramotným“ a pro každý svůj podpis chodit za někým, kdo s jeho vytvořením pomůže. Mimochodem, podle původních záměrů měly být naše nové elektronické občanky vydávány již s kvalifikovaným certifikátem, potřebným pro uznávaný elektronický podpis. Nakonec jej neobsahují – a místo toho se vymýšlejí takovéto krkolomné náhražky.

Podrobněji bych se těmto změnám v návrhu nového zákona o právu na digitální služby chtěl věnovat v samostatném článku, protože to asi bude „na delší povídání“. Stejně jako obsahu pozměňovacího návrhu poslance Luzara, který se týká hlavně datových schránek a jejich používání. Ale obojí až po druhém čtení v Poslanecké sněmovně (tento týden), podle toho, jak vše dopadne.