Hlavní navigace

Elektronická revoluce spisů v úřadech a soudech

 Autor: 21971
Vojtěch Kment

Nástup komunikace datovými schránkami si vynutil zákonnou novelu o elektronizaci vnitřního zpracování dokumentů a spisů. Úřady a soudy budou muset velmi rychle opustit listinnou praxi, která má tradici až k dobám osvícenství císařství rakouského. Zvládnou to již během léta?

Účinnost zákona upravujícího provoz datových schránek nastane 1. července 2009. Zákon způsobí, že značná část úřady odesílaných dokumentů (pravděpodobně většina) bude v elektronické podobě. Úřadům bude rovněž možno snadno (možná až příliš snadno) elektronicky doručovat podání soukromých subjektů.

Zákon sice v mnoha situacích umožňuje provádět úřadům z moci úřední konverze, to je však řešení spíše nouzové, které práci spíše přidělá, zpomalí a zkomplikuje.

Bez vnitřního elektronického zpracování dokumentů úřady lze situaci přirovnat ke stavu, kdy by např. zákon přikázal rozvést všude plynová potrubí pro dodávky plynu, ale zapomnělo se nechat vytvořit rozvody vnitřní uvnitř budov, přičemž plyn by se ovšem pustil – do stávajících kamen na uhlí.

Ministerstvo vnitra (MV ČR) se proto rozhodlo zásadně novelizovat zákon č. 499/2004, o archivnictví a spisové službě. Aktuální novelou má nastat elektronizace dokumentů a spisů uvnitř úřadů a soudů. Novela neodkládá, ale přece jen mírně rozkládá náběh systému datových schránek, o tom však později.

Čekání na novelu

Po určitých peripetiích v Poslanecké sněmovně vyslovil Senát s novelou souhlas 28. května a 2. června byla předána prezidentovi republiky k podpisu. Půjde-li vše dobře, bude novela někdy 15. – 25. června vydána ve sbírce zákonů s tím, že účinnost většiny jejího obsahu má nastat od 1. července 2009, tedy ke stejnému dni, jako má začít provoz datových schránek.

Tuto novelu proto zatím označuji níže jen neurčitě jako zákon č. XX/2009 Sb. Jelikož novela zatím není součástí platného práva, můžete se orientovat pouze podle sněmovních tisků č. 704, mezi nimiž naleznete i text návrhu zákona schváleného Poslaneckou sněmovnou, jenž by měl být totožný s obsahem pozdějšího vydání ve sbírce.

Kromě zákona obsaženého v názvu novely se poměrně významně novelizuje i zákon o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (upravuje datové schránky), méně významně pak i zákon o elektronickém podpisu, zákon o matrikách, jménu a příjmení a zákon o informačních systémech veřejné správy.

Na to, až novela vejde v platnost, čekají i připravené čtyři nové vyhlášky (popř. novely vyhlášek), jejichž návrhy si zatím můžete zjistit na stránkách Ministerstva vnitra (dále MV ČR). Lze očekávat, že vyjdou zároveň s novelou, nebo těsně po jejím vyjití.

Dosavadní úprava spisové služby

Dosavadní zákonná úprava spisové služby umožňuje její elektronické vedení, nicméně výkon spisové služby představoval zatím něco jiného, než si lze intuitivně myslet. Zjednodušeně řečeno – dosavadní spisová služba je systém evidencí dokumentů, který slouží k přidělování jednacích čísel, sledování oběhu dokumentu, sledování vyřizování, vytváření spisů, zajišťování osobní odpovědnosti za každý dokument, postup životního cyklu atd. Dosavadní spisová služba však v zásadě neobsahuje dokumenty samé.

Proto lze, zejména v menších úřadech s menším provozem, vést spisovou službu i v ryze listinné podobě (zákonem zatím nepřesně označované jako písemná podoba).

Úřady sice mají povinnost přijímat a eventuálně i odesílat elektronické dokumenty, ty se však ukládají především v elektronické podatelně. Spisová služba i o těchto dokumentech vede pouze evidenci. Současná úprava sice výslovně nebránila tomu, aby úřad elektronické dokumenty dobrovolně využíval, ale takto osvícených úřadů nebude mnoho.

Dokumenty samé jsou proto zatím téměř všechny v listinné podobě, slučování do spisu se děje pomocí tuhých desek, držících související dokumenty pohromadě fyzicky. Dokument zatoulaný mimo vlastní spis může být v zásadě nedohledatelný, ačkoliv sám je správně označen i zaznamenán ve spisové službě. Z evidence bude pouze zjistitelné, že dokument chybí.

Úřady pochopitelně již dávno používají počítače pro pořizování dokumentů. Právně relevantní a používaná je však většinou až listinná podoba, opatřená holografním podpisem úředníka, popř. i otiskem úředního razítka.

Podíl elektronických dokumentů (přenášených přes elektronické podatelny) na dosavadní agendě úřadů není veřejně znám, podle podílu úředníků, kteří vlastní kvalifikovaný certifikát pro elektronický podpis, ho však odhaduji v řádu nejvýše jednotek procent. Výjimku mohou tvořit právně méně závažné agendy, jako jsou různé žádosti o informace, kdy není vyžadován ani elektronický podpis a vyřizují se i běžným e-mailem. Na úrovni spisové služby jsou takové akty zaznamenávány často jako telefonní vyřízení věci nebo vůbec, tj. jakoby dokument ani neexistoval – není třeba ho uchovávat.

Shrnuto – spisová služba, i elektronicky vedená, je valnou většinou zatím pouze systém indexů dokumentů v úřadu.

Vize elektronizace spisové služby

Spisová služba v novém pojetí po novele má obsáhnout i dokumenty samotné. Preferuje se výkon spisové služby v elektronické podobě v elektronických systémech spisové služby. U většiny úřadů se listinná podoba smí nadále použít pouze tehdy, vyžaduje-li to zvláštní povaha jejich působnosti.

Veškerá legislativa, včetně připravované vyhlášky, je zatím poměrně vágní. Skutečný vývoj probíhá spíše de-facto jednotlivými vývojáři spisových služeb nebo elektronických podatelen, zejména posledního asi půl roku. Zákon předvídá vydání Národního standardu pro elektronické systémy spisové služby, výhled jeho přijetí však odhaduji na řádově roky.

Elektronické dokumenty a spisy mají značný potenciál rozvoje. Především by mohly vést k zrychlení řízení. Dosavadní oběh listinných dokumentů je rigidní a pomalý, postup se spisem může být pouze sériový, předávání papírových dokumentů či spisů probíhá dávkově, potvrzuje se a probíhá zpravidla prostřednictvím podatelny.

Oproti klasickému se v elektronickém systému dokument nemůže „ztratit“.

Technická náročnost systému elektronických dokumentů, ať již se nazývá spisová služba, oběh dokumentů apod., se ovšem nachází na úrovni technicky několikanásobně náročnější, než byla dřívější „evidence“.

Nové systémy mohou nebo by měly stavět na takových technologiích jako je document management system, systémy řízení workflow, objektové databáze s vysokou úložnou kapacitou, zálohováním, ukládáním atd.

Přitom se musí řešit i nové problémy: bezpečnost dokumentů, volba datových formátů, integrita systému, způsob autentizace a autorizace při zpracování nebo i jen nahlížení do spisu. Specifické jsou i problémy životního cyklu dokumentu: stárnutí a archivace dokumentů, která musí vyhovět i zákonným požadavkům na archivaci. Ano, i dnešní elektronický dokument může svou životní pouť skončit např. v Národním archivu pro bádání budoucích generací.

Last but rozhodně not least – vývojáři i vedení IT úřadů by neměli opomenout, že v oblasti úřadů je za účelem podpisu elektronických dokumentů nutné použít tzv. uznávaný elektronický podpis.

Uznávaný elektronický podpis by se měl použít nejen u elektronické podoby správního rozhodnutí, kde jeho použití výslovně přikazuje správní řád, ale v zásadě u všech typů dokumentů, které dříve byly podepisovány holografně. Bez mechanismu elektronického podpisu nelze v elektronické podobě zjistit původce dokumentu, vymáhat odpovědnost za něj a pro třetí stranu mimo úřad nejsou hodnověrné.

Oblastí, v níž již dochází k určité standardizaci, je však napojení elektronické spisové služby (ESS) na informační systém datových schránek (ISDS). MV ČR uzavřelo před koncem r. 2008 memorandum se společnostmi vývojářů o spolupráci, v jejímž rámci by se vytvořilo technické řešení předávání. Rozhraní má být definováno pomocí webových služeb a informační systémy subjektů mají být autentizovány systémovými certifikáty.

Infrastruktura elektronického podpisu v úřadě

Kromě podpory spisů v elektronické podobě by úřady neměly zapomenout ani na vytvoření určité infrastruktury elektronického podpisu. Základní služby poskytovatelů certifikačních služeb ji nezajistí buď vůbec, nebo jen částečně.

Je významný rozdíl, pokud elektronický podpis používá několik osob nebo procent úředníků (zpravidla technicky zdatných, kteří se o něj sami zajímali), anebo když jím je vybavena většina úředníků, perspektivně všichni. Průměrný úředník je padesátiletá žena s maturitou, která ikonce webového prohlížeče Internet Explorer 7 na ploše říká „Internet“. To nemíním nijak hanlivě, ale je to nutné vědět pro pochopení reality.

Úřadu je málo platné být právně držitelem kvalifikovaného certifikátu a mít možnost provést jeho zneplatnění, jestliže si fakticky nedokáže udržet přehled o vydaných certifikátech jeho úředníkům, o tom, zda certifikáty obsahují správné a aktuální údaje, zda jsou po odchodu zaměstnanců zneplatňovány atd.

Úřadům zde vznikají zcela nová rizika, kterých si vůbec nejsou vědomy. Vzhledem k tomu, že fyzický otisk úředního razítka je v elektronických dokumentech často nahrazován textem znaků otisk úředního razítka, existuje mnohem vyšší riziko falzifikace. Aby se někdo vydával za úřad, může často dostačovat, když se zmocní elektronického podpisu libovolného úředníka, jenž má ve svém kvalifikovaném certifikátu název úřadu uveden.

Je nutné ujednotit se na používaných kryptografických schematech elektronického podpisu, zvážit použití a výběr bezpečnostních předmětů, na nichž je uložen soukromý klíč pro elektronický podpis, zabývat se bezpečností výpočetní platformy.

Je nutné zavést naprosto rigidní postupy, jimiž se úředníkům vydávají kvalifikované certifikáty, stanovit jejich obsah, způsob vydávání příkazů vedoucími pracovníky k využívání agend, proškolit je v užívání agend, ale mít i technickou podporu reakcí na mimořádné bezpečnostní události jako je žádost o zneplatnění z důvodu ztráty soukromého klíče nebo jeho kompromitace atp.

Autor článku v této oblasti konzultačně působí a musí konstatovat, že situace je často taková, že úředníci vybavení kvalifikovaným certifikátem mají svůj soukromý klíč uložený v úložišti ve Windows, je volně exportovatelný, použití nepodléhá ani zadání PIN, a přitom úředník sdílí kancelář s několika málo kolegy. Netuší ani to, že případně zneužitý podpis nemusí poškodit pouze úřad, ale i je samotné jako fyzické osoby, neboť pomocí kvalifikovaného úřadu lze běžně podepsat i ryze soukromý závazek.

Použití elektronického podpisu pak má i své vertikální aspekty. Je třeba posuzovat datové formáty, podpisové formáty, záruky bezpečnosti atd.

Komplexní právní úprava elektronizace komunikace

Elektronická komunikace s veřejnou správou náleží do oblasti práva veřejného. Právní řád je však sjednocen zásadou jednotnosti. To znamená, že relevantní úprava určitého detailu činnosti s elektronickým dokumentem se může nacházet v zásadě kdekoliv (a i proto potřebujeme právníky). Nicméně lze lokalizovat právní předpisy, které zjevně obsahují valnou část úpravy.

V první úrovni lze nalézt právní předpisy, které by bylo možno označit jako infrastrukturní, neboť na jejich základě jsou vytvářeny určité moduly funkcí, které využívají další právní předpisy. Kromě spisové služby vznikly všechny v důsledku potřeb tzv. e-governmentu. Pokrývají následující oblasti:

  • datové schránky,
  • autorizovaná konverze,
  • elektronický podpis,
  • elektronické podatelny,
  • výkon spisové služby.

Konkrétně se jedná (bude jednat) o tyto právní předpisy:

  • zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění zákona č. XX/2009 Sb.,
  • vyhláška č. YY/2009 Sb., o stanovení podrobností užívání a provozování informačního systému datových schránek,
  • vyhláška č. YZ/2009 Sb., o stanovení podrobností provádění autorizované konverze dokumentů,
  • zákon č. 277/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění … zákona č. XX/2009 Sb.,
  • vyhláška č. 496/2004 Sb, o elektronických podatelnách,
  • nařízení vlády č. 495/2004 Sb., k provedení zákona o elektronickém podpisu,
  • vyhláška č. 378/2006 Sb., o postupech kvalifikovaných poskytovatelů certifikačních služeb,
  • zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění … zákona č. XX/2009 Sb.,
  • vyhláška č. ZZ/2009 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby.

Předpisy druhé úrovně jsou právem tradičně označovány jako procesní a v době papírové jimi právo končilo. V zásadě by měly pojednávat o postupech na úrovni abstrakce o jeden stupeň vyšší, než pojednávají předpisy výše uvedené. To je nicméně pouze teorie, v praxi dochází k prostupu s výše uvedenými předpisy a výklad je možné získat pouze systematickým aj. výkladem různých právních norem z uvedených předpisů. Jejich další vadou je i to, že upravují některé instituty (typicky doručování) vícenásobně.

Jedná se především o tyto procesní předpisy:

  • zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném od 1.7.2009,
  • zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném od 1.7.2009,
  • zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1.7.2009,
  • zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném od 1.7.2009,
  • aj. procesní řády a předpisy.

V pomyslné třetí úrovni se mohou uplatnit další předpisy správního aj. především veřejného práva, spíše věcně-právního obsahu. Např. dokumenty pro stavební řízení mohou vyžadovat datové formáty pro výkresy a plány, tj. dokumenty významně jiného druhu než většina prostých písemných řízení. Formuláře některých agend jsou normalizovány i graficky. Zcela zvláštní úpravu mají dokumenty obsahující utajované skutečnosti, odlehčené požadavky na podání má naopak např. zákon o svobodném přístupu k informacím. Zvláštní veřejnoprávní požadavky mohou stanovit i předpisy soukromého práva, např. personální dokumentaci upravuje zákoník práce.

První závěr

Stát si, pozdě ale přece, uvědomil, že na elektronický doručovací systém (datové schránky), který má téměř skokem ambiciozně převzít většinu vnějšího dokumentového provozu úřadů, musí navazovat vnitřní systém jejich elektronického zpracování.

Migrace na elektronické systémy spisové služby je pro většinu úřadů předepsána, dle § 63 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě ve znění novely, do jednoho roku a úplné přizpůsobení se dle čl. II. odst. 2 novely do tří let.

Nechtějí-li se zahltit, budou prakticky úřady ovšem nuceny náběhem datových schránek k značné činnosti a migracím již během léta 2009.

Neměly by přitom zapomenout, že elektronický dokument potřebuje i elektronický podpis a jeho nasazení v rozsahu většiny či celého úřadu je rovněž projektem. Myslet vážně na elektronické podpisy by měli i vývojáři systémů spisových služeb.

V dalším navazujícím článku zmíním novinky plynoucí z novely pro provoz datových schránek a autorizované konverze.

Anketa

Je podle vás systém datových schránek změnou k lepšímu?

Našli jste v článku chybu?

4. 6. 2009 9:54

a (neregistrovaný)
z praxe ve statni sprave, kde se elektronicky archivuje jiz leta se objevuji tyto problemy
1. dokumenty jsou nedohledatelne
- klasifikace dokumentu se kazde 3-5 meni (a s nimi, z technickych duvodu (sic!) i uloziste a jeho fyzicka struktura
- fyzicke oddeleni technicke sluzby, ktera archivaci zajistuje a uzivatelu;
jinak receno urednici jsou externi firmou povazovani za blbecky a kazda nova firma po svem vitezstvi ve vyberovem rizeni zavadi svuj lepsi system; obvykle i jinou SW platformu)
-…




6. 6. 2009 14:12

K pojetí: že datové schránky nestačí píši, je o tom přes půl článku. Že to dosud bylo pojímáno jak si myslím je: za 1) tradice, 2) dosavadní právní úprava. Dosud §§ 63 - 72 zákona č. 499/2004 Sb. byly dokumentově neutrální, spíše zcela tradiční, požadavek § 64 odst. 1 na opatření otiskem podacího razítka s číslem jednacím nebylo lze splnit u elektronického dokumentu vůbec. Vyhláška č. 646/2004 Sb, v § 1 odst. 1 a § 8 odst. 1 vytěsňuje přijaté i odeslané elektronické dokumenty do úpravy zavedené …
Podnikatel.cz: Přehledná titulka, průvodci, responzivita

Přehledná titulka, průvodci, responzivita

DigiZone.cz: R2B2 a Hybrid uzavřely partnerství

R2B2 a Hybrid uzavřely partnerství

DigiZone.cz: Optimedia: hybridní kampaň Nescafé

Optimedia: hybridní kampaň Nescafé

Měšec.cz: Zdravotní a sociální pojištění 2017: Připlatíte

Zdravotní a sociální pojištění 2017: Připlatíte

DigiZone.cz: NG natáčí v Praze seriál o Einsteinovi

NG natáčí v Praze seriál o Einsteinovi

Vitalia.cz: To nejhorší při horečce u dětí: Febrilní křeče

To nejhorší při horečce u dětí: Febrilní křeče

120na80.cz: Pánové, pečujte o svoje přirození a prostatu

Pánové, pečujte o svoje přirození a prostatu

DigiZone.cz: Rádio Šlágr má licenci pro digi vysílání

Rádio Šlágr má licenci pro digi vysílání

Měšec.cz: U levneELEKTRO.cz už reklamaci nevyřídíte

U levneELEKTRO.cz už reklamaci nevyřídíte

Root.cz: 250 Mbit/s po telefonní lince, když máte štěstí

250 Mbit/s po telefonní lince, když máte štěstí

Podnikatel.cz: Chaos u EET pokračuje. Jsou tu další návrhy

Chaos u EET pokračuje. Jsou tu další návrhy

Vitalia.cz: Znáte „černý detox“? Ani to nezkoušejte

Znáte „černý detox“? Ani to nezkoušejte

Podnikatel.cz: Alza.cz má StreetShop. Mall.cz více výdejních míst

Alza.cz má StreetShop. Mall.cz více výdejních míst

Vitalia.cz: Spor o mortadelu: podle Lidlu falšovaná nebyla

Spor o mortadelu: podle Lidlu falšovaná nebyla

DigiZone.cz: Perspektivy TV v roce 1939 podle časopisu Life

Perspektivy TV v roce 1939 podle časopisu Life

Měšec.cz: Europlatby: někde bez poplatku, jinde i 350 Kč

Europlatby: někde bez poplatku, jinde i 350 Kč

Root.cz: Telegram spustil anonymní blog Telegraph

Telegram spustil anonymní blog Telegraph

Měšec.cz: Air Bank zruší TOP3 garanci a zdražuje kurzy

Air Bank zruší TOP3 garanci a zdražuje kurzy

Vitalia.cz: Pravda o přibírání na zimu

Pravda o přibírání na zimu

DigiZone.cz: ČT má dalšího zástupce v EBU

ČT má dalšího zástupce v EBU