Stalo se: ani paraskevidekatriafobie nezastavila revoluci v registrech

Naši poslanci očividně nemají strach z pátku třináctého (označovaný jako paraskevidekatriafobie), a tak právě v tento den schválili změny, které by k polovině příštího roku měly přinést úplnou revoluci do způsobu fungování všech agend a registrů veřejné správy. Navíc tak učinili způsobem, který je z procedurálního pohledu „poněkud nestandardní“.

Posledním pracovním dnem minulého týdne byl pátek třináctého. Tedy den, kdy řada lidí pomalu ani nevychází z domu či alespoň nedělá  nic důležitého – ze strachu, kterému se odborně říká paraskevideka­triafobie. To z řeckého paraskevi pro pátek a dekatria pro číslo 13 (podrobněji).

Některá média si dokonce dala tu práci a vyjmenovala několik významných událostí, které se odehrály v pátek třináctého (viz např. zde na iDnes). Věděli jste například, že v pátek třináctého (června 2003) začalo české referendum o vstupu do EU? Nebo že v pátek třináctého (prosince 2002) začal třináctý kongres ODS? Ten, který vynesl do čela této strany Mirka Topolánka?

A kdopak si vzpomněl, že právě 13. února (roku 1992) se  tehdejší Československo (přesněji: Česká a Slovenská Federativní Republika) slavnostně připojilo k Internetu? Naštěstí to tehdy nebyl pátek, nýbrž čtvrtek. Sebekriticky musím přiznat, že ani já jsem si na toto 17. výročí hned nevzpomněl (dokud mi ho nepřipomněla žádost o rozhovor z Českého rozhlasu). Ani Lupa se tomuto „nekulatému“ výročí letos nevěnovala, na rozdíl třeba od patnáctého výročí v roce 2007.

A tak mne vlastně napadá: příští rok bude Internet v českých zemích (i na Slovensku) dospělý, resp. plnoletý: bude mu 18 let. A to už by si nějakou menší oslavu zasloužilo.

Legislativní bootstrap

Kdo se ale v pátek třináctého skutečně činil, byli naši poslanci. Jejich „výtvor“ se navíc bezprostředně týká informačních a komunikačních technologií, byť ve službách e-governmentu. A to, co se jim povedlo, je alespoň po procedurální stránce opravdu nebývalé, i na tuzemské „parlamentní“ podmínky.

Podařilo se jim totiž „vnořit“ do jednoho zákona, nacházejícího se již ve stádiu třetího čtení, hned čtyři původně samostatné zákony, které jsou  „mladší“ a ještě se nestihly dostat ani do prvního čtení. Tímto „vnořením“ sice ztratily svou samostatnou identitu, ale na druhou stranu si tím značně polepšily: vlastně tím přeskočily své projednávání ve Sněmovně a rovnou „prošly“ do finálního stavu (schválení ve třetím čtení).

V terminologii operačních systémů bych to přirovnal k účinku zaváděcího programu (anglicky: bootstrap loader): tento menší program je nejprve zaveden a spuštěn sám, ale jakmile se dostane ke slovu, sám zavede a spustí další, již větší programy (například celý operační systém). Dovedu si ale představit, že v legislativě na takovéto postupy nejsou zvyklí. A pokud ano, tak ne v takovém měřítku, jako tomu bylo minulý pátek třináctého. Proto se to také mnoha legislativcům hodně nelíbilo.

Základní registry

Nechme ale už stranou formální stránku věci a podívejme se na tu věcnou. V ní jde o záležitost, kterou si dovolím označit za druhou revoluci v oblasti našeho e-governmentu. Za tu první považuji zavedení datových schránek a povinné doručování v elektronické formě, ke kterému dojde již v polovině letošního roku.

Druhá revoluce se už týká registrů v rámci veřejné správy: dosavadní stav je takový, že máme enormní množství registrů, které ale jsou vzájemně provázány jen v malé míře, a mnohé z nich tak zbytečně replikují jedny a ty samé údaje. Důsledkem je tak to, že každý z těchto registrů chce znovu a znovu znát (či aktualizovat) ty samé údaje, které mu musí dodat jejich držitel, resp. vlastník. Typicky tedy občan.

Navrhované řešení je principiálně jednoduché: zavede se čtveřice „základních registrů“, které budou obsahovat „základní údaje“, a vůči ostatním registrům budou vystupovat jako referenční. To znamená, že ostatní registry (tzv. agendové) si tyto základní údaje již nebudou shromažďovat a evidovat samy, ale budou je průběžně přejímat od základních (referenčních) registrů.

Například údaje o bydlišti fyzické osoby budou jen na jednom místě (v příslušném základním registru, konkrétně  v registru obyvatel), a ostatní registry (agendové registry) je budou z tohoto místa získávat pokaždé, když s nimi budou potřebovat pracovat. Když se pak někdo někam přestěhuje, bude potřeba změnit příslušný údaj o bydlišti jen na jednom místě (v základním registru), a ihned se to automaticky projeví ve všech agendách, které se dané osoby týkají.

Potud teorie, v její nejkratší možné formě. Nyní k praktičtějším aspektům: aby se celá tato vize dala uvést do praxe, musí samozřejmě být zakotvena v zákonech. A tak byl nejprve připraven „zastřešující“ zákon o základních registrech, který se zabýval především vzájemnými vazbami mezi jednotlivými základními registry a těmi ostatními, pro které se zavedlo označení „agendové“. Následovat měly čtyři samostatné zákony o čtyřech konkrétních základních registrech (registru osob, registru obyvatel, registru územní identifikace, adres a nemovitostí, a registru práv a povinností), které měly definovat jednotlivé základní registry -  od toho, jak vlastně vzniknou, až po jejich obsah a běžné fungování. 

Právě tyto čtyři registry ale vznikly s určitým zpožděním (oproti „zastřešujícímu“ zákonu), nicméně stále se s nimi nakládalo jako se samostatnými zákony, resp. návrhy: projednávaly se na legislativní radě vlády, a vláda je na svém jednání 12. ledna 2009 odsouhlasila také jako čtyři samostatné zákony. A zřejmě až v samotné Poslanecké sněmovně, prý na popud jednoho z výborů, vznikl nápad včlenit tyto čtyři samostatné návrhy zákonů do zastřešujícího zákona o základních registrech, formou komplexního pozměňovacího návrhu. Což se následně také skutečně stalo – a výsledek byl právě v pátek 13. února 2009 Sněmovnou odsouhlasen.

Po věcné stránce to má logiku: jedna ucelená problematika je řešena jedním zákonem místo pěti samostatnými zákony. Ale dovedu si představit, že legislativcům z toho vstávají vlasy hrůzou na hlavě.

Agendové identifikátory a možnost agregování dat

Z čeho zase vstávají vlasy hrůzou na hlavě dalším lidem, jsou četné další aspekty.

Asi největší obavy jsou ze soustředění prakticky všech „hlavních dat“ pod jednou střechou  a možnost agregace údajů za základních i „ostatních“ (tzv. agendových) registrů.  Všechny základní registry totiž budou vzájemně propojeny, přes „informační systém základních registrů“, který bude provozovat nový úřad (Správa základních registrů), spadající pod resort vnitra. Vnitro sice nebude spravovat samotná data, obsažená v jednotlivých základních registrech, ale bude mít ze zákona „pod palcem“ veškeré komunikace a přenosy mezi základními a agendovými registry.

A co ostatní subjekty veřejné správy? Nebude i pro ně ještě snazší získávat o komkoli dostupná data a agregovat je z více zdrojů? Třeba podle rodných čísel?

Tomu by mělo bránit více opatření. Například to, že veškeré požadavky na data ze základních registrů budou evidovány, bude je moci vznášet jen ten, kdo je k tomu oprávněn ze zákona (nebo má souhlas subjektu údajů). Navíc subjekt údajů se jednou ročně bude moci dozvědět, kdo o něm požadoval jaké údaje. Potud alespoň teorie, obsažená ve Sněmovnou odsouhlasených zákonech.

Pojistkou by mělo být i to, že v každé agendě bude jeden a tentýž subjekt veden pod jiným identifikátorem (tzv. agendovým identifikátorem). Ty nebudou mezi sebou přímo převoditelné (například výpočtem), a schopnost převést je mezi sebou (na základě jakési „převodní tabulky“) bude mít jen jeden konkrétní subjekt, pověřený takovýmto převáděním: Úřad pro ochranu osobních údajů. 

Takže kdykoli se jeden registr bude chtít zeptat jiného registru na nějaká data, jeho dotaz půjde přes Úřad pro ochranu osobních údajů, který bude muset převést agendový identifikátor z jedné agendy (agendy tazatele) na agendový identifikátor druhé agendy (agendy dotazovaného). Jinak by jedna strana nevěděla, na koho (či na co) se jí druhá strana ptá. A při tomto převodu je možné i kontrolovat oprávněnost dotazu: zda tazatel vůbec má právo získat odpověď.

Rodná čísla až do roku 2025?

Výše naznačený způsob fungování celé soustavy registrů, byť zde skutečně jen naznačený ve svých nejzákladnějších obrysech, se po teoretické stránce zdá být v pořádku. Pokud by se jej podařilo realizovat skutečně tak, jak je navržen a zamýšlen, troufnu si říci, že by šlo o velmi moderní řešení a progresivní řešení, plně respektující potřebu ochrany osobních údajů.

Jenže šedá je teorie, a pestrý je život. Například ochrana před nežádoucí agregací dat, založená na použití agendových identifikátorů (bez možnosti přímého vzájemného převodu), doznala podstatné změny. V návrhu zákona se totiž objevilo přechodné ustanovení, umožňující používat ještě do roku 2025 stávající rodná čísla pro „čerpání“ údajů z registru obyvatel:

(2) Při vytváření registru obyvatel a pro účely poskytování údajů z registru obyvatel lze pro jednoznačnou identifikaci fyzické osoby využívat rodné číslo, nejdéle však do 31. prosince 2025.

Právě tento moment (použití stávajících rodných čísel až do roku 2025) pak byl jedním z nejsilnějších a nejčastěji zaznívajících argumentů proti celému návrhu, který se touto zdánlivě drobnou (ale ve skutečnosti velmi významnou změnou) skutečně podstatně změnil.

Nicméně, a to považuji za velmi zajímavé: při pátečním projednávání ve Sněmovně byl přijat i pozměňovací návrh poslance Petra Wolfa, skrze který z výše uvedené formulace (o možnosti využití rodných čísel) vypadlo slovní spojení „a pro účely poskytování údajů z registru obyvatel“. Výsledkem je tedy možnost využívat stávající rodná čísla jen pro „vytváření registru obyvatel“ (což je skutečně dočasná a jednorázová záležitost), a nikoli už pro průběžné „čerpání“ údajů z tohoto základního registru.

Také občanské průkazy

Chystaná revoluce v celém systému registrů a agend samozřejmě nemůže být „pokryta“ jen pěti výše popisovanými zákony, které minulý pátek tak netradičním způsobem zkonvergovaly a prošly třetím čtením. Zapotřebí jsou totiž ještě další změny, které vyžadují změny i v dalších zákonech.

Tak například občanské průkazy: také ty se musí změnit. Stanou se především nosiči konkrétní hodnoty agendového identifikátoru, a to  v rámci agendy (evidence) občanských průkazů.

Když pak konkrétní občan (například Josef Novák) přijde někam na úřad a bude se chtít identifikovat (vůči nějaké konkrétní agendě, od které něco požaduje), tato už ho nebude znát jako „Josefa Nováka“. Bude ho znát pouze pod určitým konkrétním agendovým identifikátorem, platným právě a pouze pro danou agendu – a tedy z principu úplně jiným, než má Josef Novák na svém občanském průkazu.

Jak si tedy navštívená agenda ztotožní Josefa Nováka s určitým konkrétním záznamem ve své evidenci (agendě)? Odpověď  je taková, že získá agendový identifikátor z jeho občanského průkazu a požádá Úřad pro ochranu osobních údajů o jeho převod na odpovídající agendový identifikátor v rámci vlastní agendy.

ÚOOÚ tento požadavek posoudí z hlediska jeho oprávněnosti, a v kladném případě poskytne požadovanou odpověď. A teprve z ní se navštívená agenda dozví, „pod čím“ (pod jakým agendovým identifikátorem v rámci vlastní agendy) zná dotyčného Josefa Nováka – a může začít vyřizovat jeho požadavek.

Teoreticky to vypadá jednoduše a snad i elegantně. A pokud bude vše fungovat tak jak má, mohlo by to být i dostatečně rychlé na to, aby to nikoho nezdržovalo. Samozřejmě se vše (včetně dotazování ÚOOÚ a převodu mezi agendovými identifikátory) bude odehrávat elektronickou cestou.

Dovedete si ale představit reálnou situaci, kdy nefunguje to či ono? Nebo jen když to či ono nefunguje tak rychle, jak má? či jen než se vychytají všechny dětské nemoci? A co teprve „náběh“ takovéto zásadní revoluce v celém způsobu fungování registrů a agend, se kterými výkon veřejné správy doslova stojí a padá?

Z jedné vody načisto?

A to už jsme u toho, co (alespoň za sebe) považuji na všem za neproblematičtější. A to stejně jako u první revoluce, za kterou považuji zavedení datových schránek k 1. červenci letošního roku –také rovnou naostro, povinně pro velmi velký okruh subjektů, s menší než minimální dobou na veškerou implementaci, zaučení obsluhy i uživatelů a osvětu mezi úředníky i nejširší veřejnosti. Zkrátka z jedné vody načisto, bez nějakého přechodného období pro odladění a vychytání dětských nemocí.

V případě registrů je vše načasováno o rok později, na polovinu příštího roku (roku 2010). Nynější „zrychlené“ přijetí čtyř důležitých zákonů v rámci Sněmovny, byť z legislativního hlediska asi ne zrovna čisté,  určitě pomůže uspíšit nezbytné realizační práce. Ale bude to stačit? Vždyť změny mají být opravdu dalekosáhlé, komplexní, a k úspěšnému fungování celého výsledného systému bude zapotřebí, aby hotova a připravena byla každá jeho součást. A patří sem ještě řada dalších věcí, které tyto zákony ještě neřeší.

Co třeba jen nové občanské průkazy? Když z návrhu zákonů vypadla „výjimka“ o možnosti využívat stávající rodná čísla až do roku 2025, vychází mi z toho, že do poloviny příštího roku už budou muset být všechny dosavadní občanské průkazy vyměněny za nové, již s agendovými identifikátory z agendy občanských průkazů, a fungovat výše naznačeným způsobem (na příkladu Josefa Nováka). Bez toho by totiž jednotlivé agendy neměly ani poznat, kdo že to po nich něco chce. A přes rodné číslo se do základního registru obyvatel už žádná agenda „nepodívá“.

Nemluvě již o potřebné době na implementaci nových základních registrů a celého informačního systému, který je „obklopí“ a propojí. Či o náročné migraci a „vyčištění“ těch dat, které se přesunou z dosavadních registrů a agend do nových základních registrů. Dále o nezbytných úpravách ve všech agendových registrech, které budou muset „zapomenout“ své verze referenčních údajů, a tyto nově získávat právě ze základních registrů. Nemluvě také o nezbytné osvětě, zaučení obsluhy atd.

CIF16

No, moc si to nedovedu představit. Na papíře i v rámci nejrůznějších prezentací všechno vypadá docela jednoduše, chytře a propracovaně. A samozřejmě velmi ambiciózně. Jenže v praxi záleží hlavně na „dotaženosti do konce“, a i ty nejambicióznější záměry mohou následně tvrdě doplatit na malé a zdánlivě triviální detaily, které původně nikoho ani nenapadly.

Na druhou stranu: celou dobu se o e-governmentu a pokroku ve fungování veřejné správy jen mluvilo, zatímco skutečných změn bylo jen velmi málo. A tak se to čím dál tím více kritizovalo. Teď se věci vyvíjí přesně opačně: změny jsou opravdu dalekosáhlé a nesmírně rychlé. Až se to znovu setkává s kritikou. Víme potom, co vlastně chceme? Nějakou zlatou střední cestu?

Anketa

Jak hodnotíte chystané změny v e-governmentu?

29 názorů Vstoupit do diskuse
poslední názor přidán 21. 2. 2009 17:24

Školení online marketingu - jak přivádět na web návštěvnost

  • Vyhledavače a PPC kampaně - jak fungují
  • Webová analytika - k čemu jí využít
  • Facebook a další sociální sítě - co a jak komunikovat

Detailní informace o Školení online marketingu »