Podle statistik ministerstva pro místní rozvoj se do nadlimitních veřejných soutěží až v polovině případů hlásí jediný zájemce. V oboru informatiky a komunikace je situace ještě horší – jedna nabídka na zakázku je dokonce medián.
Právě konkurence je přitom jedním z nejdůležitějších principů veřejného zadávání. Více nabídek neznamená jen nižší cenu, ale také větší tlak na kvalitu, lepší inovace, menší závislost na jednom dodavateli a vyšší pravděpodobnost, že výsledné řešení bude dlouhodobě fungovat.
Proč je konkurence v tendrech zásadní, dobře ukazuje případ nDIS, tedy nového daňového informačního systému, který měl nahradit zastaralý systém z první poloviny devadesátých let.
Miliardový projekt, který skončil bez konkurence
Projekt Nového daňového informačního systému (nDIS) měl být jedním z největších digitalizačních projektů české státní správy. Moderní platforma měla umožnit efektivnější správu daní, lepší uživatelské rozhraní i dlouhodobou udržitelnost.
Současný Automatizovaný daňový informační systém (ADIS) patří mezi klíčové systémy daňové správy, která přes něj řeší správu daní, registraci daňových subjektů, elektronická podání i další agendy, na nichž závisí fungování státu, firem i občanů.
„Oproti srovnatelným zemím EU vykazuje Finanční správa ČR extrémní míru vytížení svých pracovníků rutinní administrací daňových účtů vedených v IS ADIS na úkor podpory daňových subjektů a kontrolní činnosti. Podle analýzy publikované Finanční správou ČR je tato skutečnost jedním z přímých důsledků zastaralosti a uživatelské nepřívětivosti IS ADIS,” zveřejnil Nejvyšší kontrolní úřad už v roce 2019.
Přečtěte si také:
Stát se učí zadávat IT zakázky jinak. Nejdřív vlastní kompetence, potom dodavatelé
Realita soutěže na nový systém ukázala typický problém velkých státních IT zakázek. V tendru nakonec zůstal jediný účastník, a tak ho Finanční správa letos v březnu dva roky od vyhlášení zrušila.
Modernizace daňového systému není kosmetická úprava. Je to zásah do digitální páteře daňové správy. Nový systém měl přinést modernější platformu, efektivnější práci úředníků a dlouhodobě udržitelnější technologické řešení.
Šlo tedy o přestavbu jednoho z nejdůležitějších informačních systémů státu, která se teď vrátila o několik kroků zpátky.
Příklad nDIS ukazuje, že u strategických systémů nestačí připravit formálně správný tendr. Pokud do soutěže přijde jediná nabídka, stát nemá skutečný výběr. Má jen možnost přijmout, nebo odmítnout jediné řešení. U systémů, které mají nést klíčové agendy veřejné správy, je to zkrátka málo.
Jedna nabídka znamená méně kontroly
Pokud je zakázka mimořádně rozsáhlá, technologicky komplexní a velmi náročná na kvalifikaci dodavatelů, jako je ta na nDIS, výrazně se zužuje okruh firem, které se do ní mohou reálně zapojit.
A když v tendru nakonec zůstane jediná nabídka, zadavatel přichází o možnost porovnat různé přístupy, ověřit přiměřenost ceny a snížit riziko budoucí závislosti na jednom dodavateli. Chybí srovnání přístupů, technologických konceptů i způsobů řízení projektu.
U velkých IT systémů navíc nejde jen o cenu. Právě možnost porovnat různé přístupy je pro stát klíčová, pokud má vybírat řešení, které bude možné rozvíjet dalších deset nebo patnáct let.
Na nutnost dlouhodobého rozvoje systému už v roce 2020 upozornil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, když se zabýval efektem přílišné závislosti na jednom dodavateli: „Zadavatelé naopak musí pečovat o zajištění soutěžního prostředí o navazující zakázky v budoucnu.”
Pokud soutěž více relevantních hráčů nepřivede, stát mechanismus kontroly kvality ztrácí a může se uzavřít do pasti vendor lock-inu.
Proč velké IT tendry odrazují dodavatele
Případ nDIS ukazuje problém velkých státních IT projektů. Takové zakázky bývají mimořádně složité a dodavatel musí splnit vysoké kvalifikační požadavky, nést značné riziko, počítat s dlouhým horizontem projektu a vstupovat do prostředí, kde běží staré systémy a mnoho historických omezení.
To všechno zužuje okruh firem, které jsou schopné nebo ochotné se do soutěže přihlásit.
Pokud je navíc zakázka postavená jako jeden velký monolit, problém se ještě prohlubuje. Menší a střední specializovaní dodavatelé nemají šanci nabídnout jen tu část, ve které jsou silní. Musejí se buď spojit s většími hráči, nebo ze soutěže úplně vypadnou.
„(Rozdělením zakázky na části) se také sníží finanční či technické nároky zakázky a plnění části může zajistit i menší podnik,” připouští ministerstvo pro místní rozvoj v rámci podpory malých a středních firem.
Podobně Evropská komise sleduje podíl zakázek rozdělených na části jako jeden z ukazatelů přístupu malých a středních podniků k veřejným zakázkám. Upozorňuje, že dělení zakázek na části je pro menší firmy přínosné, protože jim usnadňuje podat nabídku. Nízký podíl takto dělených zakázek naopak znamená, že velké firmy mohou soutěžit snáz a veřejní zadavatelé přicházejí o příležitosti, které menší dodavatelé nabízejí.
Výsledkem soutěže bez konkurence totiž může být paradox: stát soutěží strategicky důležitý projekt, ale trh mu reálně nabídne jen jednu variantu. A tím se oslabuje smysl celé soutěže.
Jak dostat do tendru víc kvalitních nabídek
Budoucnost veřejných IT zakázek by proto neměla stát na velkých monolitických tendrech, ale na chytřejším zadávání. To ovšem neznamená uměle dělit každý projekt za každou cenu. Strategické systémy typu nDIS budou vždy rozsáhlé a složité. Ale zadavatel může už při přípravě přemýšlet o tom, jak soutěž nastavit tak, aby byla pro trh srozumitelná, přiměřená a otevřená více relevantním dodavatelům.
Aby to tímto způsobem bylo možné, musí zadavatel (tedy stát) problematice rozumět a mít na své straně odborníky, kteří dokážou tendr rozmyslet, rozdělit, zadat, hlídat a plánovat další rozvoj zakázky.
Pomoci může několik principů.
Pokud stát mluví s trhem ještě před vypsáním soutěže, může si v rámci předběžných konzultací ověřit, zda je zadání realistické, jestli nejsou některé požadavky zbytečně omezující a zda harmonogram odpovídá složitosti projektu.
U komplexních IT systémů nedává smysl soutěžit jen na cenu. Zadavatel by měl umět hodnotit i tým, architekturu, metodiku řízení, bezpečnost, uživatelskou přívětivost, servisní model a schopnost systém dlouhodobě rozvíjet.
Neméně důležité je dávat dostatečný prostor pro návrh řešení. Rigidní technická specifikace může dodavatele svázat tak, že stát sice dostane přesně popsaný systém, ale přijde o možnost získat lepší nápady z trhu. Proto jsou tak důležití už zmiňovaní odborníci na straně zadavatele.
Když stát mluví s trhem dřív
V posledních letech se objevují i pozitivní příklady modernějšího zadávání digitálních projektů ve veřejné správě, které ukazují některé principy vedoucí k větší otevřenosti trhu a vyššímu počtu relevantních nabídek.
Nejčastěji jsou to ty, u nichž zadavatel už před vypsáním soutěže ověřuje záměr s trhem, pracuje s modularitou a nesoutěží pouze na cenu. Například u monitorovacího systému pro evropské dotace ministerstvo pro místní rozvoj předem konzultovalo technické možnosti, architekturu, bezpečnostní požadavky, postupnou konsolidaci stávajících systémů i budoucí provozní model.
Takový postup sice úspěch nezaručuje, ale výrazně zvyšuje šanci, že zadání budou pro trh srozumitelná, rizika budou lépe popsaná a do soutěže se zapojí širší okruh relevantních dodavatelů. Například právě u systému pro evropské dotace se do předběžných tržních konzultací přihlásilo 16 firem včetně menších dodavatelů, kteří pro stát do té doby nepracovali.
Nejde o přímé srovnávání rozsahově odlišných projektů. Strategický systém typu nDIS je výrazně komplexnější než běžné digitální služby veřejné správy. Princip ale zůstává stejný: čím dříve zadavatel ověří svůj záměr s trhem, popíše rizika a otevře prostor více relevantním dodavatelům, tím větší má šanci na kvalitní a dlouhodobě udržitelné řešení.
Počet nabídek jako důležitý signál
Počet kvalitních nabídek je důležitým indikátorem, jestli byl tendr dobře připravený, dodavatelé rozumějí zadání a projekt je pro ně atraktivní. Více nabídek zároveň posiluje šanci, že zadavatel získá kvalitnější a hospodárnější řešení.
„Konkurence je základním principem veřejného zadávání a jedním z klíčových předpokladů hodnoty za peníze (tedy co nejlepšího poměru mezi cenou, kvalitou, přínosem, rizikem a dlouhodobými náklady),” zdůrazňuje například National Audit Office, britská obdoba českého Nejvyššího kontrolního úřadu.
Pokud se do soutěže nepřihlásí téměř nikdo, měl by si zadavatel položit několik otázek. Byla zakázka správně připravená? Proč nebyla pro trh atraktivní? Nebyly kvalifikační podmínky nastavené zbytečně přísně? Bylo zadání srozumitelné a realizovatelné? Nepřenáší stát na dodavatele rizika, která sám neumí rozumně nacenit? A co je to vlastně za soutěž, když v ní zůstal jediný soutěžící?
Kvalitní příprava zakázky i hodnocení podle jiných než cenových kritérií jsou náročnější. Vyžadují čas, odbornost a odvahu nést odpovědnost. Ale právě tahle práce rozhoduje o tom, zda stát za několik let bude řešit funkční digitální službu, nebo další drahý systém, na který si budou stěžovat občané, úředníci i dodavatelé.
- Chcete mít Lupu bez bannerů?
- Chcete dostávat speciální týdenní newsletter o zákulisí českého internetu?
- Chcete mít k dispozici strojové přepisy podcastů?
- Chcete získat slevu 1 000 Kč na jednu z našich konferencí?
Staňte se naším podporovatelem
ČLÁNKY DO MAILU