USA zažily minulý čtvrtek vpravdě přelomový moment v dějinách internetu. Tamní regulátor FCC (Federální komunikační komise, víceméně obdoba našeho ČTÚ) schválil většinou tří ku dvěma hlasům velmi striktní zákaz diskriminace internetového provozu telekomunikačními operátory.
USA se tak připojily k Chile, Nizozemsku a Slovinsku, což jsou prozatím jediné země, kde je síťová neutralita vynucena zákonem či jiným obdobně účinným nařízením.
V Americe jde o velkou revoluci. Poskytovatelé internetu (ať už mobilní, kabeloví nebo xDSL) byli totiž dosud podle amerických zákonů upravujících telekomunikace klasifikovaní jako “informační služba” a nikoli jako “komunikační služba”, což je obrovský rozdíl.
Informační služba totiž nepodléhá přísné regulaci a FCC jejím poskytovatelům nemůže takřka nic nařídit, respektive už v těchto pokusech několikrát u soudu selhala. Čtvrtečnímu rozhodnutí ostatně předcházela desetiletá historie snah regulátora na straně jedné a prohraných soudů na straně druhé.
Žádné blokování, zpomalování ani zvýhodňování
FCC v Nařízení o otevřeném internetu seznala, že operátoři mají ekonomické zájmy, které “znamenají hrozbu otevřenosti internetu a mohou mít za následek omezení rychlosti a rozsahu budoucího rozvoje broadbandu”. Nařízení stojí na třech základních pilířích:
- žádné blokování – poskytovatelé nesmí blokovat přístup k legálnímu obsahu, aplikacím, službám nebo zařízením
- žádné zpomalování: poskytovatelé nesmí zpomalovat, blokovat či jinak zasahovat do provozu na internetu na základě obsahu, aplikací nebo služeb
- žádná placená prioritizace: poskytovatelé nesmí za úplatu zvýhodnit legální internetový provoz na úkor jiného legálního provozu (zákaz placené prioritizace). Pravidlo rovněž zakazuje operátorům zvýhodňovat vlastní služby a obsah.
Nařízení také nastavuje pravidla, pomocí nichž bude FCC posuzovat v budoucnu i nové obchodní modely operátorů. ISP nesmí omezovat možnost spotřebitelů volit, užívat a přistupovat k legálnímu obsahu, aplikacím, službám a zařízením dle svého výběru a rovněž nesmí omezovat možnost poskytovatelů obsahu a služeb zpřístupňovat obsah, aplikace, služby či zařízení koncovým uživatelům.
FCC reguluje i řízení provozu v síti (musí sloužit k zajištění kvality služby, nikoli k byznysovým cílům operátora) a specializovaných služeb (jako jsou např. IPTV nebo VoIP přes kabelové připojení, e-Health aplikace a podobně). Tyto neinternetové služby nesmí operátor využívat jako způsob, jak obejít pravidla o síťové neutralitě.
Nařízení dopadá na pevné i mobilní operátory bez rozdílu (výjimku mají jen operátoři o méně než 100 tisících zákaznících). Finální verze nařízení zatím bohužel není k dispozici, protože komisaři FCC (především dva, kteří z pětičlenného vedení komise nesouhlasili s regulací) doplňují své komentáře a stanoviska, což bude několik dní trvat.
Jak to chodí v USA
Situace v USA je od té evropské dost odlišná. Zatímco v drtivé většině zemí EU je poskytování pevného připojení koncovým uživatelům velmi konkurenčním prostředím – ať již na úrovni infrastruktury či služeb (díky regulaci bývalých monopolistů, kteří musí do své sítě pustit menší konkurenci), v USA nic takového neexistuje. Drtivá většina Američanů má v případě pevného připojení k internetu na výběr mezi maximálně dvěma poskytovateli, u rychlostí nad 25 Mbps se pak více než polovina domácností musí spokojit jen s jedním.
Kabeloví operátoři, kteří jsou nejčastějšími poskytovateli broadbandu, si pak fakticky rozparcelovali jednotlivá města mezi sebou a vzájemně si prakticky nekonkurují. V podstatě monopolistická situace na trhu tak přímo vybízí k tomu, aby se operátoři podle ní chovali.
Ceny v USA jsou výrazně vyšší než v EU, služby výrazně horší (není náhodou, že operátoři v průzkumech spokojenosti zrovna neexcelují a na YouTube se objevují třeba takováhle videa) a operátorům nic nebrání v chování, které by v konkurenčnějším prostředí prostě nebylo možné – jako byl například spor o propojení Netflixu s Comcastem, který vyřešilo až to, že Netflix začal Comcastu platit.
Série proher
V roce 2005 se americký regulátor poprvé snažil prosadit principy otevřeného internetu a donutit operátory, aby neblokovali některé služby na internetu. Nastavil čtyři základní principy – přístup k obsahu podle volby spotřebitele, žádné blokování aplikací a služeb, připojení libovolného zařízení a libovolný výběr poskytovatele sítě, aplikací, služeb a obsahu.
Moc to nefungovalo – už v roce 2007 zákazníci Comcastu zjistili, že jim prakticky nefungují přenosy pomocí BitTorrentu, které operátor záměrně výrazně zpomaloval. FCC zareagovala a nařídila mu, aby s touto praktikou přestal a spotřebitelům přesně popsal, jakým způsobem provádí řízení provozu v síti.
Comcast se podřídil, ale celou věc dal k soudu. FCC prohrála – soud v roce 2010 prohlásil, že FCC nemá právo Comcastu nařídit, aby dodržoval pravidla síťové neutrality, protože není poskytovatelem telekomunikační, nýbrž informační služby a jako takového ho FCC takto tvrdě regulovat nemůže.
FCC už tehdy zvažovala, že by poskytovatele internetu mohla regulovat přísněji podle Hlavy II (Title II) jako telekomunikační službu. Tehdejší šéf regulátora Julius Genachowski se tak pokusil o právní kličky, které by zajistily, že regulace na operátory nedopadne“ v plné palbě”, ale zároveň pomocí nich prosadí principy síťové neutrality.
Kompromisem byla pravidla “Open Internet Rules” (PDF), která komise přijala v roce 2010. Šlo o tři jednoduché zásady – pro pevné poskytovatele platila transparentnost, neblokování a nedůvodná diskriminace, a na mobilní poskytovatele dopadal jen požadavek neblokování, a to jen u aplikací, které přímo konkurovaly jimi poskytovaným hlasovým nebo videoslužbám (typicky, aby např. nedocházelo k blokování VoIP).
Komise tedy opět neklasifikovala operátory podle Hlavy II, a tak pravidla dlouho nepřežila. Zatímco někteří – i velcí – operátoři byli vcelku spokojení, protože se obávali tvrdší regulace, jeden z těch největších, Verizon, spokojený nebyl. Pravidla zažaloval a v lednu 2014 uspěl – odvolací soud v DC většinu pravidel zrušil (PDF).
Nejživější veřejná debata v dějinách telekomunikací
FCC tak byla už podruhé postavena před rozhodování, jak dál. Předseda komise Tom Wheeler zvažoval kombinaci různých přístupů, kterými by regulátor dosáhl svého cíle a zároveň nezatěžoval operátory zbytečnou byrokracií a vyňal broadband i z některých povinností, které se automaticky se službou regulovanou podle Hlavy II pojí (například poplatky za univerzální službu, unbundlingu poslední míle, odděleného účetnictví a podobně).
Přiznejme si otevřeně, že s americkými zákony upravujícími telekomunikační odvětví se zázraky dělat nedají – Komunikační zákon pochází z roku 1934 a telekomunikační zákon, který ho novelizoval, je z roku 1996. O další novely se Kongres pokoušel během minulých let několikrát (včetně pokusů uzákonit síťovou neutralitu, což by bylo bezpochyby nejčistší rozhodnutí), ale nikdy se to nepodařilo a návrhy většinou zemřely už ve výborech. Pokud si uvědomíme, že kabeloví operátoři patří mezi nejsilnější lobby v DC, není ani divu.
Přístup regulátora nakonec podstatně ovlivnil nebývale vysoký zájem uživatelů. Do konzultace, ve které se FCC ptala veřejnosti, jaký přístup má vlastně zvolit, přišel rekordní počet příspěvků. V prvním kole jich bylo přes milion a v druhém, které skončilo v září, další skoro tři miliony.
Do debaty se nakonec vložil dnes už legendárním videem (viz níže) i John Oliver a nakonec i prezident Barack Obama, který vyzval FCC k akci (Vysloužil si za to obvinění z politického ovlivňování. Někteří lidé nechápou, že vyjádření názoru politika na to, co má regulátor dělat, opravdu neohrožuje nezávislost regulátora).
Zapojení veřejnosti dvojnásobně překonalo dřívější rekordy, kterými byly dva miliony příspěvků k plánované výrazné změně pravidel vlastnictví médií během Bushova prezidentství a 1,4 miliony stížností, které přišly na komisi především od šokovaných rodičů poté, co v přestávce Super Bowlu v roce 2004 prožila Janet Jackson v duetu s Justinem Timberlakem slavné “selhání garderoby”. Vynalézavost některých příznivců regulace síťové neutrality opravdu neznala mezí.
Zapojení veřejnosti bylo ohromující i ze dvou dalších důvodů. Analýza připomínek odhalila, že drtivá většina z nich byla pro to, aby FCC síťovou neutralitu regulovala co nejpřísněji a navíc minimálně polovinu netvořily předpřipravené předlohy (běžné je, že přes 80 % jsou automaticky vygenerované e-maily, které připomínkující pouze odešle na příslušné místo jako vyjádření podpory příslušnému stanovisku), ale lidé si dali reálnou práci s argumentací. Není tak divu, že na bezprecedentní počet připomínek poukazovali ve svých závěrečných projevech těsně hlasováním všichni tři komisaři FCC za Demokratickou stranu.
Ale také obří politikum
Síťová neutralita ovšem není jenom záležitostí technologickou, právní a ekonomickou, ale také politickou. V americké realitě to v podstatě zaručilo, že velká část argumentace především odpůrců principu síťové neutrality opustila hájemství zdravého rozumu. Nařízení FCC se proměnilo v “Obamův plán, jak zregulovat internet” a republikánští zákonodárci se předháněli ve strašení tím, jak bude úprava pravidel síťové neutrality znamenat “hromadu byrokracie, nové daně, omezí investice a internet, který se bez regulace vyvíjel desítky let, utopí v moři nových nařízení na základě zákonů schválených v době, kdy ještě jezdily parní lokomotivy, vládu nad internetem převezme OSN a Mezinárodní telekomunikační unie a americká vláda potěší diktátorské režimy, kterým ukáže, že internet je také možné regulovat, atd. atd.”.
Hromada byrokracie skutečně hrozila, nicméně s tímto nebezpečím se FCC vypořádala pomocí takzvané “forbearanace provision”, což je mechanismus v zákoně, jehož použití musí vždy zvážit a stanovit, jakým povinnostem se i při tvrdé regulaci podle Hlavy II operátoři vyhnou, pokud to nedává smysl pro zajištění cíle regulace.
V případě síťové neutrality je to například cenová regulace, povinnost přispívat do fondu univerzální služby nebo povinnost zpřístupnění poslední míle (unbundling), či pravidla, která prostě pro broadband neplatí – jako jsou zlomyslná volání, služby operátora na ústředně a podobně starobylé nesmysly. Prosazována naopak bude ochrana soukromí, možnost šetřit stížnosti spotřebitelů nebo ochrana lidí s postižením.
Regulace síťové neutrality neznamená ani žádné nové daně či poplatky a neomezí zjevně ani investice. To sice tvrdili největší operátoři AT&T a Verizon, ale menší Sprint prohlásil, že je mu v zásadě jedno, jak bude regulován, pokud mu regulace umožní rozumné řízení provozu v síti. Další menší operátor, T-Mobile US, minulý čtvrtek v reakci na rozhodnutí FCC prohlásil v zásadě to, že je mu regulace jedno, pokud bude moci pokračovat v některých praktikách, jako je třeba zero-rating jeho mobilní aplikace (tedy že data jí přenesená se nezapočítávají do celkového FUP datového limitu).
Dost rozumu má i šéf Sonic.net, což je progresivní operátor FTTH/B sítí z Kalifornie, který poměrně jasně prohlásil, že je velký rozdíl mezi regulací internetu a regulací přístupu k internetu a že jemu a jeho firmě rozhodnutí FCC nikterak nevadí. Naopak Verizon se blýskl vyjádřením napsaným fontem připomínajícím psací stroj (PDF), kde jeho hlavní výtkou bylo, že rozhodnutí FCC je na základě zákona z roku 1934 a je moc dlouhé, což jsou podobné argumenty, které použil již dříve největší americký operátor AT&T.
Ostatně – používali je i mnozí zákonodárci, což je zvláště pikantní, protože oni sami jsou “regulováni” podle zákona z roku 1787 a nijak zásadně jim to nevadí. Nadvláda OSN nad internetem a podobně pak byl již čistokrevný FUD.
Co bude dál?
Ačkoli zastánci regulace síťové neutrality zaznamenali bezpochyby 26. února vítězství, ještě není konec. Především musí vejít nová pravidla formálně v platnost, což může trvat ještě několik týdnů až měsíců, protože je nutné zakomponovat do nich odmítavá stanoviska obou republikánských komisařů, reakci FCC na tato stanoviska (což je důležité pro budoucí soudní spory), případné další méně významné změny.
Všeobecně se počítá s tím, že celá věc půjde k soudu, koneckonců AT&T už na začátku února naznačil, jakým směrem jeho právní kroky půjdou. Dá se také předpokládat, že některý z operátorů formálně zažádá FCC o pozastavení platnosti nových pravidel. Regulátor mu patrně nevyhoví, což bude znamenat, že se se stejnou žádostí obrátí na soud (zřejmě formou žádosti o předběžné opatření v kombinaci s žalobou směřující ke zrušení pravidel). Další možností je napadení způsobu, jakým FCC pravidla uplatňuje, případně kombinace obojího.
Republikány ovládaný kongres pak může do šedesáti dnů od formálního zveřejnění Nařízení o otevřeném internetu schválit rezoluci, kterou tuto regulaci odmítá. Pokud by pak přehlasoval i předpokládané prezidentovo veto, znamenalo by to konec a navíc nemožnost FCC jakkoli síťovou neutralitu regulovat, dokud by se kongres sám nerozhodl jednat. Jde ale o proceduru, která není používaná zrovna často a úspěšná byla v historii jenom jednou (v roce 2001).
Kongres může také přijmout vlastní zákon týkající se síťové neutrality, případně při schvalování rozpočtu FCC zakázat regulátorovi vynakládat jakékoli prostředky na prosazování Nařízení o otevřeném internetu – tím by se samozřejmě účinnost regulace výrazně snížila. Je také možné, že se Kongres rozhodne novelizovat ony “zastaralé” zákony, kterými se telekomunikace v USA regulují.
Nicméně to je vše ve hvězdách. My v Evropě se můžeme ptát třeba na to, proč podobná pravidla EU (Nařízení o jednotném telekomunikačním trhu) už skoro rok leží v Evropské radě, když je europarlament výraznou většinou schválil už loni v dubnu. Ale to je na jiný článek.
