Jedna ze základních pouček úspěšné digitalizace veřejné správy zní přímočaře: technologie nemají pouze překlopit staré papírové formuláře do digitálního rozhraní, ale zejména snížit byrokracii, objem práce a finanční náklady.
Aby nový informační systém přinesl reálné úspory a zjednodušil práci občanům, firmám i úředníkům, musí zadavatel v první řadě přesně vědět, co od systému potřebuje, jaký problém řeší a které zbytné procesy může naopak škrtnout.
Případ JMHZ, jehož ostrý provoz odstartoval v resortu Ministerstva práce a sociálních věcí v dubnu, je podle experta na digitalizaci státní správy a zároveň zakladatele Hlídače státu Michala Bláhy ilustrací toho, co se stane, když stát tuto základní poučku ignoruje.
„Původní záměr celého projektu přitom dává hluboký smysl. Firmy posílají o svých zaměstnancích hromadu dat různým úřadům, jako jsou Česká správa sociálního zabezpečení, finanční úřady nebo zdravotní pojišťovny. Stát má ale tato data sbírat a ukládat na jednom místě a sám je mezi jednotlivými agendami distribuovat. Bohužel, výsledná realita tomu neodpovídá,“ uvedl Michal Bláha, který projekt jednotného hlášení dlouhodobě monitoruje.
Místo toho, aby nový systém administrativě ulevil, práce účetním i úředníkům naopak přibylo. Ukázal to i průzkum Asociace malých a středních podniků, podle kterého nasazení JMHZ znamenalo pro devět z deseti firem nárůst administrativní zátěže.
Když se zjednodušení zvrhne v soutěž o nadbytečná data
Kde nastala chyba? Státní úřady pojaly integraci dat jako neoficiální soutěž o to, kdo z firem vytáhne více nových údajů pod záminkou statistických vyhodnocení a rozhodovacích procesů. A tak hlášení vyžaduje o jednom zaměstnanci až 300 údajů.
Při jarním spuštění formulářů účetní zjistili, že stát požaduje informace, které po nich historicky nikdy nechtěl. Michal Bláha například upozornil, že úřady práce sice legitimně potřebují znát dosažený stupeň vzdělání pracujícího, nově však ve formulářích vyžadovaly i konkrétní název vystudované vysoké školy, fakultu, město a rok ukončení studia.
Účetní tak museli oslovit miliony zaměstnanců a tyto údaje, které doposud nepotřebovali, fyzicky sesbírat.
„V tomto případě navíc stát podle mě také porušil zákon, podle kterého nesmí požadovat informace, které už má ve svém registru a ke kterým se může dostat jiným způsobem. Řadu informací vede ve svých vlastních databázích, ale ministerstvo práce a sociálních věcí se k nim nebylo schopné jednoduše dostat, a tak si o ně prostě řeklo tímto způsobem. Namísto snížení byrokracie došlo paradoxně k jejímu navýšení. Naštěstí tento konkrétní požadavek na vzdělání nakonec z hlášení zmizel,” popsal Michal Bláha.
Zbytečností je přitom v systému více. Úřad práce se například opakovaně dotazuje na přesné datum vstupu zaměstnance do důchodu – tedy na informaci, kterou centrálně spravuje Česká správa sociálního zabezpečení, což je přitom jiná podřízená organizace téhož ministerstva.
Jak postavit miliardový systém
Ministerstvo přitom původně činilo kroky, které mohou být předkládány jako následováníhodné příklady.
Resort sestavil interní technologický tým čítající přes 100 IT odborníků placených tržními platy a pro obří transformační projekt v hodnotě jednotek miliard korun zvolil koncept rozdělení na třetiny:
- Interní vývoj a řízení. Stát díky tomu mohl klíčové know-how, architekturu a produktové řízení držet pevně v rukou.
- Krabicová řešení. Stát nakoupil standardizovaný software pro běžné agendy.
- Kapacitní dodávky. Na pomocné vývojařské práce pod přímým vedením interního týmu najalo ministerstvo externí programátorské kapacity.
Stát tak vystupoval jako informovaný architekt, a nikoliv jako pasivní oběť dodavatelského vendor lock-inu jako u mnoha jiných digitálních projektů.
Obecně už o tom ostatně v tomto seriálu mluvila i odbornice se zkušenostmi z vedoucích pozic v IT Eva Pavlíková, která do letošního jara působila v roli vrchní ředitelky sekce IT na Ministerstvu pro místní rozvoj: „Je dobré mít projekty pod kontrolou. A to mám, pokud je produktový manažer interní. A když architekt taky kope za mě jako zadavatele.”
Projekt podle Michala Bláhy přesto narazil na druhém klíčovém pilíři: neschopnosti zjednodušit legislativu. Pokud se sloučí agendy řídící se tisíci výjimek, výjimkami z výjimek a desetitisíci vzájemných podmínek, výsledek vložený do softwarového kódu bude ze své podstaty vždy drahý, obtížně ovladatelný a chybový.
„Pokud chcete mít efektivní stát a fungující digitální služby, tak základní pravidlo zní, že potřebujete zjednodušovat. A pokud stavíte tak robustní systém, zatímco pravidla necháte, jak jsou, a ještě je z různých zákonů hodíte na jednu hromadu, tak to prostě nemůže dopadnout dobře,” vysvětlil Michal Bláha, který v roce 1997 spoluzakládal internetový vyhledávač Atlas a později stál i za mnoha dalšími úspěšnými digitálními projekty.
Změny pravidel za chodu
Druhý rozměr selhání se projevil v samotné exekuci a provozním rozhraní. Ačkoliv se systém nepotýkal s trvalými výpadky serverů, technická nestabilita a způsob komunikace s vývojáři účetních softwarů vytvořily komplikované podmínky pro start systému.
V prvních týdnech po spuštění si uživatelé stěžovali na množství chyb v systému a tisíce účetních dokonce podpořilo petici proti povinnému podání jednotného hlášení.
Ministerstvo práce navíc měnilo pravidla pro sestavování výkazů a validační schémata i několikrát měsíčně, práci uživatelům komplikoval složitý formát XML a chyběla kvalitní dokumentace.
„Vývojářům účetních systému se ten systém neustále měnil pod rukama. Kdyby vám tohle udělala soukromá firma, od které si platíte přístup k datům nebo nějakou jinou funkčnost, a to navíc často bez odpovídající dokumentace, tak ji přestanete platit a po třech týdnech ji pošlete k šípku,” kritizoval Michal Bláha.
Výrobci komerčních účetních softwarů museli vydávat ad-hoc aktualizace, účetní trávili desítky hodin v diskusních fórech hledáním obcházení chyb a zákaznická podpora MPSV reagovala na technické dotazy se zpožděním.
Přečtěte si také:
Případ nového daňového systému ukazuje, proč je dobré mít v IT tendru více nabídek
U komerčního vývoje software navíc platí jednoduché pravidlo, že pokud systém není před spuštěním dostatečně otestovaný a vyladěný, jeho start se o několik měsíců odloží. Ve státní správě však vývojáři i vedení resortu narážejí na neúprosnou past v podobě pevného data spuštění zakotveného přímo v zákoně.
„V jeden okamžik se dostanete pod obrovský časový tlak. Ale úřad to odložit nemůže, protože v zákoně je natvrdo napsané konkrétní datum spuštění,“ upozornil Michal Bláha.
Ministerstvo tak pustilo do ostrého provozu systém, kterému by několik měsíců dodatečného ladění zásadně pomohlo. Což ostatně dokazuje to, že největší chyby se během prvních měsíců podařilo odstranit.
Příklady dobré praxe existují
To, že stát nedosáhne potenciálu digitalizované služby, přitom nemusí být pravidlem. Existuje řada příkladů, kdy se projekty povedly a dnes dobře slouží občanům i úředníkům.
A to mimo jiné i právě proto, že si dané instituce nejdříve důkladně promyslely, co potřebují a jak toho chtějí dosáhnout, aniž by projekty zbytečně komplikovaly.
Například katastrální úřad díky stabilnímu, vysoce odbornému týmu krok za krokem zdigitalizoval kompletní katastrální mapy bez jediného dlouhodobého výpadku.
Úřad průmyslového vlastnictví interně konstatoval, že bez kompletní digitalizace agend zkolabuje. Zdigitalizoval své vnitřní procesy a dokonce z vlastních prostředků finančně i technicky pomohl patentovým zástupcům s přechodem na digitální rozhraní. Tyto investice se mu nyní vrací nejen finančně, ale i v efektivitě.
Řešení leží v kompetencích
Co si z přípravy JMHZ a dalších IT zakázek státu odnést do budoucna? Klíč k úspěšným digitálním službám neleží v rozpočtech ani v nekonečných debatách o počtu státních zaměstnanců.
Diskuse o tom, zda má stát moc nebo málo úředníků, je z hlediska IT systémů mimoběžná. Zásadní je struktura a kompetence. Zkušenosti ze soukromého i veřejného sektoru potvrzují, že je pro stát nesrovnatelně výhodnější zaplatit menší skupinu špičkových interních architektů a projektových manažerů než udržovat tisíce podprůměrně placených úředníků vykonávajících ruční práci, kterou měl dávno zastat automatizovaný kód.
„Podívejte se na ten paradox. Ministerstvu financí vadí zaměstnanec, který dostává osmdesát tisíc korun, ale nevadí mu, když externí dodavatel za tu samou práci dostane tři sta padesát tisíc. Dokud tuhle mentalitu nezměníme, nemáme šanci se v digitalizaci státu výrazně posunout,” argumentoval Michal Bláha.
Před tím, než stát vypíše další miliardový tendr na nový digitální systém, by tedy měl učinit dva kroky: najít odvahu odstranit zbytečnou legislativu a zefektivnit své datové požadavky a následně zaplatit kvalifikované lidi, kteří dokáží z pozice zadavatele projekt připravit, vypsat kvalitní zadávací řízení a celý vývoj i následný rozvoz systému řídit.
V opačném případě bude česká veřejná správa dál utrácet desítky miliard korun za IT systémy, které byrokracii nesnižují, ale naopak vyrábějí novou.
- Chcete mít Lupu bez bannerů?
- Chcete dostávat speciální týdenní newsletter o zákulisí českého internetu?
- Chcete mít k dispozici strojové přepisy podcastů?
- Chcete získat slevu 1 000 Kč na jednu z našich konferencí?
Staňte se naším podporovatelem
ČLÁNKY DO MAILU