Hlavní navigace

Návrh zákona o právu na digitální služby: co se nelíbí ministerstvům a co na to vláda?

Jiří Peterka

Stanoviska resortů byla dosti kritická, ale vláda nakonec přijala souhlasné stanovisko. Byť s mnoha výhradami a doporučením změn.

Doba čtení: 13 minut

Sdílet

Návrh zákona o právu na digitální služby je poslaneckou iniciativou, nikoli vládním návrhem. Proto ani neprošel plnohodnotným meziresortním připomínkovým řízením, jakým prochází vládní návrhy, a dostal se rovnou do Poslanecké sněmovny. Její předseda ale požádal vládu o její stanovisko k návrhu a vláda jej přijala na svém jednání 6. května.

Původní návrh, který pro vládu připravili její legislativci, počítal s vyslovením neutrálního stanoviska. Vláda se ale nakonec rozhodla s návrhem souhlasit (tj. přijmout souhlasné stanovisko). Na twitterovém účtu premiéra Babiše se k tomu objevilo následující vysvětlení:

Povšimněte si (ve druhém tweetu) zmínky o komplexním pozměňovacím návrhu, který by mělo urychleně připravit ministerstvo vnitra. Bude zajímavé, co v něm bude, a hlavně zda se vládě podaří jej prosadit – když stávající podoba návrhu nového zákona je tím, na čem se dohodli poslanci napříč politickými stranami. A jsou to oni, kdo bude návrh v Poslanecké sněmovně schvalovat. Nechají si ho od vlády nějak zásadněji změnit?

Nejprve neutrální stanovisko, pak souhlas

Pojďme se nyní podívat trochu podrobněji na to, jak se postoj vlády k návrhu nového zákona vyvíjel. Nejprve si ale upřesněme, že tento poslanecký návrh zákona sice neprošel plnohodnotným meziresortním připomínkovým řízením, ale jednotlivé resorty se k němu přesto určitým způsobem vyjádřily. Jejich připomínky se ale nevypořádávaly. Místo toho posloužily jako podklad pro výsledné stanovisko vlády, které je jakýmsi sumářem těchto připomínek.

výsledným stanoviskem vlády, i s vyjádřeními jednotlivých resortů, se můžeme seznámit ve veřejné části knihovny eKlep. Zde je možné najít i historii změn výsledného stanoviska. Z ní vyplývá, že ke změně z „neutrálního“ na „souhlasné“ stanovisko vlády došlo počátkem května, konkrétně 2. 5. 2019. Vláda pak jednala 6. 5. 2019.


K největším změnám ve stanovisku vlády došlo v samotném jeho záhlaví (viz následující obrázek), zatímco v dalších částech došlo jen k drobným formulačním změnám. Navíc přibylo jen konstatování o připravenosti „poskytnout potřebnou součinnost při přípravě potřebných změn právních předpisů“.


Jednotlivé resorty se vyjadřovaly i k tomu, jaké celkové stanovisko by vláda měla vůči návrhu zaujmout. Následující tabulka ukazuje, co jednotlivá ministerstva a další orgány státu navrhovaly. Početně přitom mírně převažoval návrh na nesouhlasné, resp. negativní stanovisko. Přesto bylo v první verzi navrženo neutrální stanovisko – které se posléze změnilo na změnilo na souhlasné. Ale všechny konkrétní připomínky a výtky, pocházející od jednotlivých resortů a shrnuté v návrhu stanoviska, vláda až na drobné formulační změny ponechala.

Ministerstvo dopravy

nesouhlas

Ministerstvo financí

nesouhlas

Ministerstvo kultury

neutrální

Ministerstvo obrany

nesouhlas

Ministerstvo práce a sociálních věcí

nesouhlas

Ministerstvo pro místní rozvoj

neutrální

Ministerstvo průmyslu a obchodu

neutrální

Ministerstvo spravedlnosti

neutrální

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

nesouhlas

Ministerstvo vnitra

neutrální

Ministerstvo zahraničních věcí

nesouhlas

Ministerstvo zdravotnictví

neutrální

Ministerstvo zemědělství

nesouhlas

Ministerstvo životního prostředí

neutrální

Český statistický úřad

negativní

Národní bezpečnostní úřad

negativní

Ponecháním prakticky všech výtek a připomínek, pocházejících od jednotlivých resortů, a pouhou změnou výsledného hodnocení na „souhlasné“ se alespoň podle mého názoru stalo celé stanovisko vlády poněkud „méně konzistentní“: obsahově nenechává na návrhu nitku suchou, ale celkově s ním souhlasí.

Je návrh v rozporu s právem EU?

Pojďme nyní již k tomu, co konkrétně se resortům na návrhu zákona nelíbilo. Například resortu financí se nelíbil samotný princip zákona, který místo ukládání povinností (a odpovídajících kompetencí) těm, kteří služby poskytují, dává práva těm, kteří tyto služby využívají:

Koncepci zaručující obecné a široce koncipované právo na poskytnutí digitální služby nepovažujeme principiálně za správnou. Odůvodnění této údajně revoluční změny v důvodové zprávě nás nepřesvědčuje, neboť mj. neobsahuje vyjádření celé řady dotčených subjektů se specifickými agendami. Máme za to, že správnou cestou je naopak zakotvení výčtu právních povinností pro orgány veřejné moci, které tyto musí plnit.

V podobném duchu se vyjádřilo například i ministerstvo vnitra, podle kterého je přístup založený na právech uživatelů (a nikoli povinnostech poskytovatelů) v našem právním řádu ojedinělý:

Upozorňujeme, že v prostředí práva veřejného je ojedinělá legislativně-technická konstrukce jednotlivých institutů založená převážně na právu jejich uživatelů a jen v některých případech na povinnostech, respektive kompetencích jejich veřejnoprávních vykonavatelů (z nichž pak vyplývají veřejná subjektivní práva uživatelů).

Na rozpor mezi právy uživatelů a kompetencemi poskytovatelů služeb, který by mohl úplně překazit poskytování samotných služeb, pak upozorňuje i výsledné stanovisko. To uvádí (mj.) výčet 18 oblastí, které by bylo vhodné „v dalším průběhu legislativního procesu upravit“. A právě tento aspekt je ve výčtu oněch 18 oblastí na prvním místě:

Ačkoli je s ohledem na rozsah a dopad navrhovaného zákona v podstatě nemožné ve stručnosti upozornit na všechna problematická ustanovení, vláda považuje za vhodné níže nastínit alespoň nejstěžejnější oblasti návrhu zákona, které by bylo vhodné v dalším průběhu legislativního procesu upravit:
  1. návrh zákona zavádí povinnost orgánů veřejné moci poskytovat digitální služby cestou založení práva extraneů na tyto služby. Některá navržená práva však nejsou doprovázena konkrétními opatřeními v příslušném právním předpise ve formě založení adekvátní kompetence orgánu veřejné moci a nejsou tak v konečném důsledku realizovatelná;

Je návrh zbytečný? Jak na duplicity?

Poměrně častý byl argument resortů, že celý návrh zákona o právu na digitální služby není zapotřebí, protože naše současná právní úprava již příslušné věci řeší. Výsledné stanovisko vlády to shrnuje takto:

Podle názoru vlády náš právní řád již obsahuje dostatečně širokou základnu právní úpravy elektronizace veřejné správy. Předložený návrh zákona, který si klade za cíl být ucelenou právní úpravou postavení uživatelů služeb při poskytování služeb orgány veřejné moci, by se proto mohl jevit spíše jako nadbytečný

Současně s tím resorty (i výsledné stanovisko) varují před problémy s duplicitami – když je stejná věc řešena v novém zákoně i ve stávajících právních předpisech, někdy i odlišně. To otevírá prostor pro nejasnosti a problémy s různými výklady, odlišnými stanovisky a rozdílnou praxí.

Vláda má pochybnosti o tom, zda a jak další zákon, obsahující navíc de facto pouze přehled práv uživatelů služeb, bude moci významně přispět ke zkvalitnění a urychlení procesu digitalizace. K tomuto závěru ji po posouzení návrhu zákona vede především skutečnost, že návrh zákona obsahuje řadu ustanovení, která jsou duplicitní k ustanovením stávajících právních předpisů, či ustanovení pouze proklamativní bez normativního obsahu. Vláda také není zcela přesvědčena, že schválení předloženého návrhu zákona přispěje k jednotě a k přehlednosti našeho právního řádu. Pokud jde o návrhem nově upravované instituty, bylo by je přitom možno zapracovat i do platných právních předpisů.

K tomu mohu nabídnout jeden konkrétní příklad: podle § 6 odst. 1 stávajícího zákona č. 297/2016 Sb. může občan (fyzická osoba) právně jednat vůči orgánům veřejné moci pomocí elektronického dokumentu, který je opatřen jeho uznávaným elektronickým podpisem. Přitom se nijak neomezuje a není tudíž relevantní, jak je takovýto dokument od občana k orgánu veřejné moci dopraven. Může být třeba vytvořen a elektronicky podepsán „na místě“, při jednání občana přímo na přepážce orgánu veřejné moci. Ostatně, nové elektronické občanky měly být (podle původních představ) vybaveny „již z výroby“ vším potřebným pro elektronické podepisování, a to dokonce formou kvalifikovaného elektronického podpisu.

Nově navrhovaný zákon je ale přísnější: ve svém §4 odst. 1 písmeno c) říká, že fyzické osoby mají právo činit digitální úkon vůči orgánu veřejné moci „prostřednictvím veřejné datové sítě dokumentem opatřeným uznávaným elektronickým podpisem“. Nestačí tedy řádně elektronicky podepsaný dokument – ale musí ještě dojít k jeho přepravě „veřejnou datovou sítí“ (například elektronickou poštou).

ZÁKON O PRÁVU NA DIGITÁLNÍ SLUŽBU

Informace o připravovaném zákonu na jednom místě

Jinými slovy: stejné právo občana je v nově navrhovaném zákoně vymezeno jinak (striktněji) než v již platném a účinném zákoně. Jak to potom bude vykládáno a v praxi řešeno? Nebo si budeme hrát na nějaký zásadnější rozdíl mezi elektronickým „právním jednáním“ a „digitálním úkonem“ vůči orgánům veřejné moci s tím, že pro každý z nich platí jiné podmínky? K tomu si dovolím připomenout, opět z předchozího článku, že verze návrhu zákona o právu na digitální služby z prosince loňského roku ještě hovořila o právu na „digitální právní jednání“ místo o právu na „digitální úkon“.

Je návrh v rozporu s právem EU?

Řada resortů (i výsledné stanovisko) upozorňuje také na to, že návrh zákona by mohl být v rozporu s právem EU, když z práva na digitální služby vylučuje občany členských států EU, kteří „nemají na území České republiky formalizován pobytový status“.

Připomeňme si z předchozího článku zde na Lupě, že ještě v prosinci loňského roku tehdejší verze návrhu chtěla dát právo na digitální služby všem (viz: „Každý má právo na poskytnutí digitální služby…“). Aktuální verze návrhu, tak jak byla předložena do Poslanecké sněmovny (a vládě k vyjádření stanoviska), již hodlá dát právo na digitální služby jen těm fyzickým osobám, které jsou zapsány v základním registru obyvatel. S argumentem, že je třeba předejít tomu, aby právo na digitální služby svědčilo „nepřiměřeně širokému okruhu osob“.

Podle mého názoru to spíše souvisí s technickými aspekty: toho, kdo není zapsán v základním registru obyvatel, by poskytovatel příslušné služby musel ztotožňovat jinak a složitěji (přes propojení se systémy elektronické identifikace jiných členských států EU, dle nařízení eIDAS, pokud by se jednalo o občana jiného členského státu).

Zajímavé je, že například stanovisko resortu zahraničních věcí toto zúžení práva vítá (přesněji: „zcela podporuje“), a to kvůli obavám z nutnosti pracovat v rámci svých agend (hlavně: vízové a pobytové agendy) s elektronickými listinami zahraničního původu.

Nevychází to časově ani finančně

Jednotlivé resorty i výsledné stanovisko upozorňují také na to, že termíny, předpokládané návrhem nového zákona, jsou nereálné (příliš krátké) a nedají se stihnout. Stanovisko to shrnuje takto:

Vláda dále upozorňuje, že samotná realizace návrhu zákona, resp. institutů jím navrhovaných, je v předlohou stanovených termínech prakticky nemožná. Návrh zákona dopadá do všech oblastí veřejné správy a jeho přijetí si vyžádá provedení celé řady organizačně, právně i technicky složitých opatření. Vláda má za to, že na realizaci tak ambiciózního návrhu v navrhovaném časově velmi omezeném termínu není veřejná správa připravena materiálně, personálně ani právně.

Obdobně to stanovisko vidí i s finanční náročností:

Vláda v souvislosti s předloženým návrhem zákona musí upozornit i na jistá rozpočtová rizika, která jsou způsobena zejména tím, že návrh zákona je založen na poněkud podhodnocených odhadech nákladů na jeho realizaci a na ne zcela správných předpokladech, nepočítá s náklady vyvolanými dosud nepředloženým změnovým zákonem, s dopady na rozpočty krajů a obcí, ani se snížením příjmů státního rozpočtu v důsledku navržené slevy na správních poplatcích.

Podrobněji je to rozebíráno ve vyjádření ministerstva financí, kterému vadí i to, že k návrhu nedostalo zprávu RIA, a nemohlo tak posoudit věrohodnost odhadů finanční náročnosti, obsažených v důvodové zprávě (ale zpracované v rámci RIA). A samo náklady odhaduje podstatně výše, v úrovni jednotek až desítek miliard Kč.

Chybí doprovodný změnový zákon

Další významnou výtkou vůči předloženému návrhu o právu na digitální služby je absence doprovodného změnového zákona. Jak jsem již také psal v předchozím článku, celý návrh byl v určité fázi výrazně „ořezán“ s tím, že větší část vyjmutých ustanovení (zejména těch, které představují novelizaci jiných právních předpisů) měla být přenesena do samostatného, tzv. změnového zákona. Dohoda přitom byla taková, že tento změnový zákon připraví resort vnitra.

Dnes (resp. od 14. 5. 2019) je návrh změnového zákona již ve veřejném eKlepu a rád bych se mu věnoval v samostatném článku. Nicméně v době, kdy vznikalo vládní stanovisko k samotnému návrhu zákona o právu na digitální služby, jej jednotlivé resorty ani vláda k dispozici neměli – a tak to hodnotili jako něco dosti nestandardního:

Vláda rovněž upozorňuje, že není zcela běžný postup zvolený předkladateli návrhu zákona, který spočívá v předložení návrhu zákona bez současného předložení návrhu doprovodného změnového zákona. Nezbytnost dalších doprovodných změn předkladatelé sami přiznávají, ovšem jeho dodatečnou přípravu ponechávají na vládě, resp. Ministerstvu vnitra. Je přitom zřejmé, že pro kvalifikované rozhodování o navrhovaných zásadních změnách je nezbytné mít k dispozici podobu celého záměru, nikoli jen její část.

Datové schránky pro všechny nebudou

S absencí změnového zákona mimochodem souvisí i otázka datových schránek: jak jsem psal již v předchozím článku, původní návrh zákona o právu na digitální služby – a to ještě ve své verzi z prosince loňského roku – předpokládal poměrně zásadní změny u datových schránek. Navrhováno bylo jejich automatické zřízení všem občanům (zapsaným do základního registru obyvatel), ale ještě bez jejich aktivace – a bylo by na každém, zda si svou datovou schránku aktivuje. A pokud ano, ještě by měl na výběr mezi aktivací jen pro odesílání datových zpráv (tj. pro činění podání vůči orgánům veřejné moci), nebo i pro jejich příjem (tedy i pro doručování). 

Aktuální verze návrhu zákona takovéto poměrně radiální změny u datových schránek nezahrnuje – tyto byly z návrhu odstraněny. Nikoli ovšem zcela důsledně, protože jedno ustanovení v návrhu zůstalo (resp. objevilo se tam nově). Jde o upřesnění § 17 odst. 1, které by nově říkalo, že orgány veřejné moci doručují příjemcům do jejich datových schránek jen tehdy, pokud tyto jsou aktivovány pro doručování (tj. pro příjem).

To by bylo nutné upřesnění v situaci, kdyby v návrhu zůstala původní ustanovení o zřízení datových schránek všem a o možnosti jejich selektivní aktivace buď jen pro odesílání, nebo i pro příjem. Ale bez nich toto ustanovení nedává moc smysl a jednotlivé resorty se nad tím ve svých vyjádřeních také patřičně podivovaly. Stejně jako nad tím, že v důvodové zprávě ještě zůstala zmínka o záměru zřídit datové schránky všem – ale v samotném návrhu (paragrafovaném znění) nic takového už není.

Zajímavá je i reakce ministerstva vnitra, které ve svém vyjádření – v souvislosti s datovými schránkami – uvedlo toto:

Povinné zřízení datových schránek všem fyzickým osobám považujeme za nereálné. Takový krok by byl ostatně v přímém rozporu se základním principem navrhovaného zákona, že využívání digitálních služeb je právem. Pro řadu osob by povinnosti vyplývající z toho, že daná osoba má zřízenu datovou schránku, by byly nadměrně zatěžující, zatímco výhod tohoto institutu by stěží dokázaly využít.

Nicméně původní návrh takto přeci jen nezněl: datové schránky by sice byly zřízeny všem, tedy povinně, ale jejich aktivace by byla stále dobrovolná. Tedy zůstala by právem, nikoli povinností. Navíc by tato aktivace byla ještě rozdělena mezi odesílání a příjem, přičemž určité povinnosti by vyplývaly až z aktivace pro příjem (resp. doručování).

Legalizace elektronických podpisů přeci jen s doložkami

V minulém článku zde na Lupě, kde jsem se věnoval samostatně problematice navrhované legalizace elektronických podpisů, jsem kritizoval nedostatečnou úpravu tohoto návrhu – jehož cílem je zavést elektronickou obdobu úředně ověřeného podpisu. Konkrétně jsem namítal, že není stanoveno, kdo by měl právo takovouto legalizaci (tj. úřední ověření) dělat, a stejně tak zde není řešena problematika ověřovacích doložek.

PR Summit tip Ondáček

Řada resortů měla ve svých vyjádřeních stejné (i další) připomínky a ty se nakonec dostaly i do výsledného stanoviska vlády jako takové:

V souvislosti s navrhovaným právem na úřední ověření elektronického podpisu (§ 6 návrhu zákona) není jasné, jak by mělo být právo na úřední ověření elektronického podpisu realizováno, tedy například kdo bude oprávněn takové ověření provádět. V návrhu zákona není rovněž reflektováno, že zavedení práva na úřední ověření elektronického podpisu by mělo dopad do oblasti soukromého práva a soukromoprávních vztahů. Návrh zákona neupravuje digitální obdobu ověřovací doložky a dostává se do rozporu s notářským řádem, neboť nerespektuje skutečnost, že notáři při legalizaci postupují výhradně podle notářského řádu a nikoli podle zákona o ověřování. Na druhou stranu ačkoli návrh zákona obsahuje změnu zákona o ověřování, do něhož zavádí Centrální elektronickou ověřovací knihu, už nestanovuje, jaké úkony a kým mají být do této knihy zapisovány ani jaké údaje o úkonech mají být v knize vedeny. Institut práva na úřední ověření elektronického podpisu je proto třeba dopracovat;

Tak uvidíme, zda a jak bude institut práva na úřední ověření elektronického podpisu dopracován. A zda a jak bude dopracován celý návrh zákona o právu na digitální služby.