Detailní vyjádření ke Stanovisku vlády k návrhu zákona o elektronickém podpisu
Obecně
Vládních připomínky směšují soukromé a veřejné právo, nesprávně vykládají notářský řád nebo vůbec nechápou používané pojmy.
Konkrétně
- Předložený návrh zákona je zpracován nesystematicky a obsahuje vnitřní rozpory. Podle úvodního ustanovení je účelem předloženého návrhu zákona úprava používání elektronického podpisu, tento účel však následující text návrhu splňuje pouze částečně. Celá tato pasáž není ničím podložena, ani zdůvodněna. Není zřejmé, zda se použitelnost elektronického podpisu týká i jiných než soukromoprávních úkonů (například použitelnost i při úkonech ve správním řízení nebo v trestním řízení). Hovoří-li výhrada o tom, že není zřejmé, zda se použitelnost elektronického podpisu týká i jiných než soukromoprávních úkonů, pak jde o nepochopení základních právních principů, podle kterých se použitelnost elektronického podpisu vztahuje na všechny případy, kde je použit podpis jako takový, pokud zvláštní zákon (správní řád, trestní řád) neuvádí jinak. Navržená úprava neorganicky slučuje správní řízení a rozhodování se smluvními postupy, aniž by přesně vymezila, na co se který postup vztahuje. Jde o naprosté nepochopení textu, protože správní řízení se týká výlučně vztahu Úřad – ověřovatel, zatímco vztah podepisující osoba – ověřovatel je vztahem soukromoprávním, kde k žádnému rozhodování nedochází (jde o typicky smluvní vztah).
- Z předloženého návrhu zákona není zřejmé postavení Úřadu pro elektronické podpisy (dále jen „Úřad“). Má-li být zřízen úřad státní správy oprávněný rozhodovat ve správním řízení, je třeba vycházet z čl. 79 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, podle kterého správní úřady lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem. Má-li ale být zřízena jen organizační jednotka Ministerstva dopravy a spojů, pak k rozhodování ve správním řízení může být oprávněno pouze Ministerstvo dopravy a spojů a Úřad není potřeba zřizovat zákonem (názor předkladatelů na tuto otázku není jednotný, jak vyplývá z porovnání bodu B a F obecné části důvodové zprávy). Není-li z předloženého návrhu zákona vládě zřejmé postavení Úřadu pro elektronické podpisy, pak si neuvědomuje rozdíly mezi nově zřizovaným ústředním úřadem státní správy a správním úřadem, jež je součástí již existujícího ústředního orgánu státní správy. Zákon předpokládá zřízení správního úřadu v rámci již existujícího Ministerstva dopravy a spojů, a to především z důvodů minimalizace nákladů. Jde o obdobný správní úřad, jako je např. Drážní správní úřad, podléhající témuž Ministerstvu. Vládou je rozporována důvodová zpráva, která není součástí vlastního textu zákona a která odráží skutečnost, že předkladatelé volili mezi třemi možnostmi začlenění úřadu do existující struktury ústředních orgánů státní správy: MDS, ÚSIS nebo nejvhodněji, bohužel do zatím neexistujícího, Úřadu pro ochranu osobních dat.
- Nejasné je právní postavení ověřovatele informací. Z navrženého textu lze dovozovat, že jeho činnost bude podnikatelskou činností. Podle zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 82/1998 Sb., je však činnost notáře neslučitelná s jinou výdělečnou činností, s výjimkou činností v zákoně výslovně uvedených. Tato vládní interpretace je v rozporu se zněním citovaného zákona, který mj. uvádí v _2, že „notářskou činností se rozumí. osvědčování právně významných skutečností a prohlášení“ a především s _ 4, podle nějž „v rámci další činnosti notář vykonává i jinou činnost, stanoví-li tak zvláštní zákon“. Je nepochybné, že tímto zvláštním zákonem je navrhovaný zákon o elektronickém podpisu.
- Zároveň v rozporu s definicí pojmu „ověřovatel informací“ předložený návrh zákona připouští, aby na základě dohody stran působil jako ověřovatel informací i subjekt, který povolení Úřadu nemá, přičemž na takového ověřovatele informací se jinak předložený návrh zákona nevztahuje. Jde o jedinou skutečně relevantní připomínku vlády, která směřuje nikoliv k odstranění věcné nesprávnosti návrhu, ale k zesrozumitelnění jednoho ustanovení. Vložení slov „podle tohoto zákona“ do ust. _11 odst. 1 je triviálně proveditelné v rámci druhého čtení zákona. Toto ustanovení bylo vloženo do návrhu na základě požadavků z připomínkového řízení i stanoviska ES a umožňuje liberalizaci služeb ověřovatelů při zachování státního dozoru nad licencovanými ověřovateli.
- Z předloženého návrhu zákona nevyplývá, jakým postupem bude vydáno osvědčení, zda na základě smlouvy (_ 12) nebo zda se na řízení bude vztahovat správní řád (_ 20), přičemž ověřovatel nebude správním úřadem. Připomínky svědčí o hlubokém nepochopení toho, o čem vůbec zákon pojednává. Skutečně pozornému čtenáři musí být zřejmé, že předpisy o správním řízení uvedené v _ 20 se mohou vztahovat pouze na správní orgán, tedy orgán, který rozhoduje o právech a povinnostech dotčených osob, v tomto případě ověřovatelů informací žádajících o povolení podle _ 11 zákona. Naopak veškeré vztahy mezi ověřovatelem a podepisujícími (oprávněnými) osobami jsou charakteru soukromoprávního, k žádnému správnímu řízení zde tedy ani docházet nemůže. Soukromoprávní charakter vztahu mezi oprávněnou osobou a ověřovatelem vyplývá i z odpovědnostních vztahů (viz _ 8 odst. 2 zákona). Rovněž není zřejmé, zda při splnění předepsaných podmínek vzniká žadateli nárok na vydání osvědčení, jakou formou se osvědčení vydává a zda a jak je možno se domáhat vydání osvědčení v případě, že ověřovatel jeho vydání odmítne. Opět je třeba zdůraznit, že se jedná o soukromoprávní vztah – službu na kterou se vztahují obecně závazné právní normy (občanský zákoník, zákon o ochraně spotřebitele apod.). Jinými slovy, vytýkané náležitosti vůbec nemusí (a nemají) být v této normě řešeny.
- V předloženém návrhu zákona není upraven proces ověřování elektronického podpisu. Na tuto připomínku nelze reagovat jinak, než zcela nechápavě. O tom totiž je celý zákon.
- Nejasné jsou dále například formulace „nezaměnitelný pseudonym“, „číslo osvědčení unikátní u daného ověřovatele informací“, „zvláštní znaky oprávněné osoby“. Z usnesení vlády nevyplývá, proč a komu jsou tyto formulace nejasné. „Nezaměnitelný pseudonym“ je pseudonym, který nelze zaměnit; „číslo osvědčení unikátní u daného ověřovatele informací“ je zcela jasně jedinečné číslo přiřazené osvědčení v rámci jednoho ověřovatele (požadavek vyplývá z normy X.509) a „zvláštní znaky oprávněné osoby“ umožňují zde zapsat např. jeho oprávnění k zastupování právnické osoby nebo stanovit limit pro finanční transakce podepisované elektronicky, jak to je vysvětleno i v části F důvodové zprávy.
Závěr
Většina připomínek vlády, na základě kterých odmítá poslanecký návrh zákona, se nezakládá na správném pochopení návrhu, resp. na správné interpretaci stávajícího právního řádu. Pokud v jednotlivostech a za účelem dalšího zvýšení srozumitelnosti textu zákona by si návrh vyžádal jakékoliv úpravy, je možné je zcela bez problémů zapracovat v rámci druhého čtení zákona.
Doc. Ing. Vladimír Smejkal, CSc.,
Doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.,
autoři návrhu zákona
Starší, související články:
ČLÁNKY DO MAILU